2011年政法干警申论强化试卷：土地承包

政法干警笔试模拟题--申论强化试卷

满分100分 时限150分钟

一、注意事项

1.申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。

2.参考时限：阅读资料40分钟，作答110分钟。

3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的“申论要求”在答题纸上作答。

二、给定资料

1.相关研究指出，改革开放30年来，中国农村改革存在的主要问题是：农民收入增长缓慢，城乡收入差距不断扩大；农村公共服务和基础设施较差；社会保障制度没有覆盖农民和农民工。

上世纪90年代以来，我国在城市发展中实行“土地剪刀差”，农村土地虽然是“集体所有”，但实际上村集体并不能买卖，只能由政府买，而且由政府定价。政府征用、征购农地之后，再将使用权出让给企业，政府从中获得了巨额“剪刀差”，投入到城市建设等方面。企业再在以后的出让、转租、开发等经营行为中赚取巨额利益，产生大量的富豪。城市居民通过购买房地产，改善自己的生活条件，有的还随着土地的升值，获得了财富的增长。实际上，地方政府和企业，一直到购买房地产的城市居民，正是利用这一“剪刀差”制度，分享了农民土地的商业价值。

这种做法以很低的代价和很高的效率促进了快速的城市化。随着城市房地产的发展，政府从中赚取的土地差价越来越大，时至今日，“土地财政”已经为各ธ级政府创造了巨大的财富，但由此也给社会的和谐发展，尤其是城乡统筹发展带来不少问题。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益显现，农民的利益却没能随着城市化的进展同步增长，反而受到损害。

近年来，中央十分重视“三农”问题，致力于保障和扩大农民权益，比如延长农民土地承包期，不断提高农民种田补偿标准，等等。‘在城市化快速发展的过程中，应当考虑采取各项措施，增加农民收入，提高农民生活水平。工业发展了，可以反哺农业。社会财富积累到了一定阶段，发展的主要任务就转到城乡统筹发展，实现社会和谐、公平，促进全面现代化。

2.近年来，在曾经以包产到户闻名全国的安徽省凤阳县小岗村，村民们自发地搞起了新的合作社模式。65岁的老农严金昌是当年秘密在“分田到户”协议上摁下红手印的“大包干”带头人，他和几户农民一起，把自己当年冒着坐牢风险分到自家的田地租给上海一家养殖公司发展生猪养殖，公司请严金昌担任这个占地200多亩的现代养殖场的管理者。农民们有的外出打工，有的则接受了这家公司的聘用成为企业员工。严金昌说：“我们饲养的高山特色风味猪，直接销售到上海的大型超市，价格是普通猪肉的两倍。员工每月领取800元左右的工资，再加上每亩地一年500元租金以及一定量的年终分红，一年少说也有两万多元收入，这可比种地划算得多。粮食种得再好，一亩地一年的纯收入也超不过500元。”

3.作为河南信阳市种粮的“能人”和“高手”，柳学友也是土地流转“大户”。早在上世纪90年代末，老柳就开始承包土地，那时，他联合一帮种田能手远赴新疆、河北、天津等地，曾把上万亩荒地改造成良田，积累了人生的“第一桶金”。2004年，“腰包鼓鼓”的老柳回到信阳息县老家。他没有把资金用在买房盖楼等家庭消费上，也没有用来开商店、建工厂、办实业，而是干起了“老本行”，继续联合一帮“种田能手”承包土地，进行农业开发。他们投资上千万元，把家乡息县数万亩地（包括部队农场和乡镇撂荒地）承包下来，通过平整和改良土地、推广良种、科学管理等措施，获得了丰厚的回报。老柳自己承包的400多亩地，亩产均超千斤，当年获利数十万元。目前，他已陆续签下3000多亩地，年收人上百万元。

5.部分农村问题专家关于土地流转问题的观点摘要：

A先生指出，中国人多地少，土地跟日本相似，对于土地流转，要有一定的条件和限制，应当制定拥有土地的最高限额和最低限额。拥有土地的最高限额，日本规定是3公顷／人。我们也应建立相应的制度，具体多少根据情况来定，目的是防止土地过于集中，把土地流转可能产生的弊端限制到最小程度。同样，也必须规定拥有土地的最低限额，土地已经减少到口粮面积的标准，只有二分地、一分地，这样的农户不准再出让土地，确保安全。

B先生则认为，政府征地与土地流转是完全不同的两个概念，前者可以改变土地用途，后者则必须农地农用。在改革过程中，必须探索一条满足工业化和城市化建设用地与保护耕地政策相协调的新途径。要规范政府和企业征地行为，政府除了公益事业需要征用农地外，不得以其他名义征用农民土地进行招拍，从中获得高额土地差价收入，侵占农民土地利益。

C先生强调，目前农村居民点占地4亿亩，许多农民的住房方式造成大量土地浪费，如果将农村富余人口迁入城市居住，大量宅基地可以还原为耕地，弥补因城市化需要而占用的农村耕地缺口。他援引浙江大学房地产研究中心的统计数据，2005年东部地区有5％—10％的农民在城市购房，大约有1500万户宅基地处于闲置状态，浪费严重。近年杭州等地出现了用全产权“农民公寓”换取农民宅基地的做法，他认为这是一种有益的探索。

6.2006年3月，成都市温江区制定了《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见（试行）》文件，该市农民变市民的“三保障、两放弃”试点工作正式启动。

所谓三保障是指：农民变市民需要三个保障条件，一是能够在城市的二、三产业就业；二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住；三是能够享受城市居民享受的社会公共服务。所谓两放弃是指：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，可在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。

“三保障”和“两放弃”互为条件，农民有了“三保障”，必须“两放弃”；要农民“两放弃”，就必须给农民以“三保障”。这里，农民变市民实际上是一种物质和身份的交换，即农民以承包地换城市的就业和社会保障，以宅基地换城市的住宅。

试点过程中，共有4700多户农民报名参加，这一数额远远超出了预计。为此，温江区农村发展局制订了两个“限制条件”。

其一，农户年人均纯收入必须达5000元以上，其中80％以上来自非农产业。这样，他们自愿“两放弃”后，能够承受城❦镇居民社保的缴费水平。

其二，在如下区域内居住的农民优先考虑：城区规划的优先发展区、城市的基础设施建设即将延伸的区域、在“拆院并院”过程中整体成片集中区。

7.2007年10月1日起，浙江嘉兴市《城乡居民社会养老保险暂行办法》正式实施。该办法有以下几点特色。

一、《暂行办法》设计的是一个“低门槛”。不仅农民，城镇居民中未参与保险的，以及非本市户籍但已经取得暂住证的外来人员，年满16周岁至60周岁，都可以参加城乡居民社会养老保险。因此，嘉兴成为全国第一个实现社会养老保险全覆盖的地级市。

二、《暂行办法》得到政府财政支持。市政府每年财政补贴达♒3.6亿元。

三、《暂行办法》特设了多种缴费基数，城乡居民可根据自己的收人情况参保，政府给予一定的补贴。政府补助的力度加大，这与一些地方实行城乡居民参保以“个人交纳为主”形成了鲜明对比。

8.2008年，浙江省委、省政府作出了在杭州、嘉兴、义乌、温州、台州等地建立省级综合配套改革试点区的决策部署，明确要求嘉兴加快推进统筹城乡综合配套改革。以“两分两换”为特点的改革措施开始实施。所谓“两分两换”就是把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开；以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。嘉兴市委书记陈德荣指出，我们推行“两分两换”的出发点是集约、节约利用土地，拓展发展空间，推进工业化、城市化和农业、农村现代化。但是农民群众对这项改革的理解、接受程度如何，需要充分发扬民主，尊重民意，以依法、有偿、自愿为原则有序推进。

嘉兴的城市化水平相对滞后，有50％以上的农民居住在农村，一方面占用了大量非农建设用地，同时由于分散居住，各项城市基础设施很难向这部分农村居民覆盖。在“两分两换”的具体操作过程中，嘉兴市因地制宜，从实际出发，充分尊重农民意愿。靠近城市周边的地区，进行集中的公寓安置；有些则根据情况异地集中迁建；一些较偏远的地区需要翻建的，可能通过政策引导，集中到市镇上来。原则上不同区域实施不同政策。嘉兴的目标是，力争到2012年，嘉兴市三分之一以上的农民实现向城镇和中心村集聚，流转土地面积100万亩以上，50％左右的农田实现规范化集约经营。

花桥经济开发区、张浦镇、巴城镇、千灯镇是试点先导区。目前，各镇正结合各自实际制订三年实施计划。例如，花桥即将开工建设两大农民集中居住区，8000多农户将完成拆迁7000多户；千灯镇已完成半数农户的拆迁安居，近3万亩农田已流转99.7％，农民保底租金收入每亩每年600元；巴城镇56％的农户已集中居住，8.2万亩基本农田为现代农业发展提供了大舞台。

苏州市委副书记徐建明强调指出，昆山市“三化”发展充分，要大胆创新谋求更大突破。要在制度上创新，探索各种有效的改革措施；在体制机制上创新，搭建平台，实现市场化运作；同时要尝试推进区镇合一，打破地域行政界限。

10.据四川有关部门调查，德阳市在土地流转过程中陆续出现了一些比较突出的问题。

又如，一些承租方在租赁农地后，擅自改变土地性质，开矿、建厂甚至用于房地产开发，成为建设用地。这种流转被称作“黑色流转”，对保护耕地危害较大。

再有，土地流转的规模不大，土地集中连片困难，难以形成规模化、集约化生产。许多企业或业主在农村租赁土地都希望能够集中连片，便于实施机械化耕种。但由于不同农户之间利益目标不一致，常常导致较大规模的土地流转因个别农户不同意而难以成功。

参考文献1

《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议决议》摘录：

必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加ษ快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域直辖市发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革成果。

参考文献2

《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（简称“2009年中央一号文件”）摘录：

土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。

三、作答要求

2.试分析“给定资料6—9”对加快我国城乡经济社会发展一体化建设提供了哪些重要启示。要求：观点明确，分析恰当，条理清楚，不超过350字。（15分）

3.给定资料介绍了当前农村探索土地承包经营权流转的一些做法及其利弊。请针对重庆市石堰镇农民成立有限责任公司这一做法可能出现的主要问题，给出你的解决思路。要求：观点明确，思路清晰，有针对性，不超过350字。（25分）

4.认真阅读“参考文献2”，结合给定资料内容，以“从2009年中央一号文件所想到的”为副标题，自选角度，写一篇议论文。要求：自拟主标题，观点明确，分析深入，内容充实，结构完整，语言生动流畅，字数800—1000字。（40分）

参考答案

1.答案提示

当前农村土地承包经营权流转的主要方式包括：

（1）出租：承包方将土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。

（2）转包：承包人将承包地的经营权出让给受让方，受让方享有转包合同规定的权利，同时必须履行相应的义务。出让期满，原承包合同规定的权利和义务仍由原承包人享有和承担。

（3）入股：土地承包者将自己拥有的土地承包经营权折价入股与其他生产要素相结合，在自愿基础上，组建土地股份合作制企业。

（4）“黑色流转”：一些承租方在租赁农地后，擅自改变土地性质，开矿、建厂甚至用于房地产开发，成为建设用地。此举对保护耕地危害较大。

作用：

（1）充分利用了土地资源。

（2）促进了规模经营，优化了农业产业结构。

（3）加快了农村劳动力转移速度。

（4）壮大了集体经济。

（5）促进了农民增收。

（6）促进了城乡经济的发展。

2.答案提示

成都、浙江、江苏等省市在推进城乡综合改革中创新方法，采取多种措施，并取得了一定成效，为我国加快城乡经济一体化建设提供了如下几点启示：

一是通过土地流转实现农民向市民的身份转变。农民可以自愿放弃农村的宅基地和承包地，而获取在城市的住宅、社会公共服务和就业岗位，从农民转变为市民。

二是扩大社会养老保险的覆盖面，实现城乡居民全部参保。设置多种缴费基数，使城乡居民可以根据自己的收入情况参保，政府给予参保人员一定补贴。

三是推进农业规范化和集约化经营。建设农民集中居住区，将分散农户集中安置，通过土地流转实现农田规范化集约经营。

四是要善于从机制和制度上进行创新，因地制宜，制定出适合各地发展的政策措施。要打破地域的行政界限，尝试加强区镇合作。

3.答案提示

重庆市石堰镇农民通过土地承包经营权抵押，成立公司，对土地进行统一管理经营，在这一过程中，可能会存在资金投入不足、管理不到位、人员缺乏必要技术、农产品市场开拓等问题，可以采取以下措施：

第一，积极拓展资金筹集渠道。农产品从引进树种到产生效益的周期较长，前期投入大，因此要通过各种渠道筹集资金，积极争取政府和银行的资金支持。

第二，由于农民既是公司员工，又是公司的出资者，因此要做好各方的利益协调和公司管理工作。可以尝试聘请管理经验丰富、熟悉农村市场的专职管理人员进行管理。

第三，要对公司员工定期进行农技知识和技术的培训，提高农民果树种植和养护的技能，提高果树的存活率和产果量，降低生产经营成本。

第四，做好农产品的先期市场开拓，制定详细的市场销售方案，确保农产品能够及时、快速地进入市场，获得经营效益。

4.答案提示

健全农村土地承包经营权流转市场

—&mdas☃h;从2009年中央一号文件所想到的

其实，对于农民承包土地在依法自愿有偿的前提下，允许流转的政策由来已久，1984年中央一号文件即对此进行了明确。随着农村劳动力外出务工的增多和现代农业的发展，农村对加快土地承包经营权流转的要求更加迫切。

农村土地归集体所有，土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，

而侵犯农村集体利益。实行土地用途管制是我国土地管理的一项重要制度，农地只能农用。

在土地承包经营权流转中，农民竹流转自主权、收益权要得到切实保障，转包方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，而侵犯农民的权益。要发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估等相应服务，使农民知道谁需要转让土地，谁有承包别人土地的愿望，并且依照法律规范签订合同，使农村土地承包经营权流转市场得以健康发展。

规范土地承包经营权流转行为，还应当从以下几个方面着手：

一是加大对相关政策的宣传力度。积极采取各种方式，利用各种渠道宣传相关政策信息，做到农民心里明白，政府心里放心，村委会真心去为农民服务，密切干群关系。

二是提高农民科学文化素质。由于各种原因，农民的受教育水平普遍不高，21世纪的新农民科学文化素质较高，可以利用先进带后进，文化高带文化低，积极发动新农民，建成文化“结对子”制度，提高农民科学文化素质。

三是建立健全农村社会保障制度。由于农民对土地的依赖性，离开土地之后，农民将很难从失去土地之后的境遇中解脱出来。健全的农村社会保障制度可以解决农民的后顾之忧，使得农民失去土地之后能够享受到基本的社会保障待遇。

四是建立对失地农民的就业培训和再就业指导制度。长期以来，农民只是从事单一的农业劳动，缺乏专业的技术知识。农民一旦离开了土地，将很难适应现代社会的发展。因此，建立对失地农民的专业就业培训和再就业指导制度，能有效地解决这个问题。

五是建立对流转后的土地进行定期抽查监督的制度。土地经过流转之后，农民原来的土地被挪作他用，被擅自改变土地的性质，违背了国家政策的最初出发点，损害了农民的合法权益。而建立对于这一问题的有效的监督和管理机制，将会有效地杜绝此类问题的发生，保证政策的畅通执行。