谨防乡镇机构改革落入“循环改革”陷阱
本报告对当前流行的一些观点提出了不同的看法。其基本思路是：城乡分治体制是当前农村问题的总根源，农民负担、县乡财政困难、乡镇机构功能不健全等等问题，都是由它导致的。作为农村综合改革的核心，乡镇改革势在必行，但关键在于乡镇机构功能重建，即（间接地）为城市服务转变到全面为“三农”服务，为占人口多数的８亿元农民服务。这应成为改革的总目标。一味地单纯撤并乡镇和精简人员，并以为这样就可以防止农民负担反弹和缓解县乡财政困难，是一个误解。缓解县乡财政困难，防止农民负担反弹，要靠城乡分治体制的全面突破，光有财政加大投入是不够的；要靠整个政府职能的转换，光是乡镇改革而竖立其上的政府职能不转换，难有实质性的进展；简单地寄希望于撤并乡镇和裁减人员有可能与我们的改革目标相悖，使乡镇改革落入“循环改革”的陷阱。
所谓“循环改革”，形象地说就是驴推磨式的改革，今天的改革成果成为明天的改革对象。形式主义的改革是名改实不改，不动真格儿，仅仅是应付或打打改革的旗号；而循环改革则不同，是动真格的改革，既打雷又下雨，但水过地皮湿，要不了多久，又恢复了原状。要说危害，后者更甚，因为需要实实在在的改革成本，而且往往是巨大的。我国的机构改革可谓是一个典型例证，每一次都是轰轰烈烈，撤机构，裁人员，耗费不少人才物力。改革似乎没有尽头，循环往复。这是为什么呢？究其原因，可谓复杂，但至少有一点端倪，那就是改革的目标不明确，时常把改革本身当成了目标，或目标有误。眼下乡镇机构改革又掀起了一场风暴，正在全国蔓延开来。结果将如何？以历史经验观察之，弄不好，“涛声依旧”。
乡镇机构改革自上世纪九十年代就开始了，从统计数据来看，成效是有的。社科院的张晓山所长曾公布了如下数据：截至２００４年９月３０日，我国的乡镇数为３７１６６个，比１９９５年减少９９７０个。据民政部计算，撤并乡镇共精简机构１７２８０个，裁减财政供养人员８．６４万人，减轻财政负担８．６４亿元。但从实际效果来看，并无实质性进展。不然，２００５年就不必再次强调乡镇机构改革了。但这新一轮的乡镇机构改革到底应该如何改？其目标是什么？从一些正在试点的情况和流行的观点来看，未必十分清楚。要回答这个问题，我认为至少要厘清以下关系才有可能。一是农民负担与乡镇机构的关系。农民负担重是不是主要因为乡镇机构臃肿，“生之者寡，食之者众”所致？二是乡镇财政困难与乡镇机构的关系。乡镇财政困难是不是主要通过撤并乡镇，裁减财政供养人员就能解决？三是小城镇建设与乡镇机构布局的关系。是不是在现有的乡镇机构布局下就无法推进小城镇建设？或者说，只有通过撤并乡镇才能加快小城镇建设？如果以上关系不能从理论上做出清晰的阐释，只是从一些表面现象来下结论，乡镇机构改革恐怕避免不了以往的命运，甚至可能带来难以预料的负面效应。
城乡分治体制是当前农村问题的总根源
从经济、社会系统的自然演进来看，作为基层组织，乡镇改革已经是时候了。因为无论从发展的视角来观察，还是以改革的眼光来分析，乡镇这个基层组织已经表现出明显的诸多不适应。原有的乡镇组织虽然与其之上的各级政府具有类似的构架，有行政，也有人大和政协，但其功能被城乡分治的二元体制框定在间接为城市服务的位置上。在城乡分治的体制下，乡镇以上的各级政府及其财政事实上是围绕城市来运转的，谈发展、讲改革、定政策有意无意地几乎都是以城市为出发点和落脚点。细细考量我国发展和改革的历程，这个结论是不难得出的。尽管有时候也十分重视农村问题，但也都是从不影响城市的粮食供应，不妨碍城市的工业和不危✔害城市的治安而言的。与这个大背景相适应，乡镇这个基层政权尽管身在乡村，但其使命是为城市服务，而不是为乡村居民服务。乡镇的任务就是把八亿农民稳定在农村有限的土地上，同时从农村、农业和农民身上尽可能地汲取资源，以支撑在城市展开的国家工业化运动。这种状况一直持续到本届政府才有所改变。
在小农经济为主，生产力十分落后的状况下，要快速推进工业化，迅速增强国家实力，从“三农”大量汲取资源来支持城市及其工业，也许是不得已而为之的选择。就此而言，我国的城乡分治体制有一定的历史合理性，进而把乡镇的功能定位在为城市服务上也就不足为奇了。问题是我国的发展长期来形成的路径依赖使城乡分治体制难以松动，并反过来固化了经济的和社会的二元结构。经济的二元结构，使国民经济的循环在城乡之间中断，城乡发展失调，成为经济增长难以持续的主要原因。社会的二元结构，使社会成员渐渐形成了两个不平等的群体，成为社会不和谐的主要根源。正是面对城乡分治体制所引致的公共风险，本届政府才提出了以人为本的科学发展观和构建和谐社会的理念。也正是基于这种认识，中共中央在“十一五”规划建议中提出了“工业反哺农业”和“城市支持农村”的基本方针，这标志着我国的城乡关系已经进入到一个崭新的阶段。
乡镇改革要以乡镇功能重构为目标
从城乡关系的这种历史性变化中，我们不难看出乡镇政府的功能定位及其改革的目标正日益清晰地凸现出来。在新的历史时期，乡镇政府的功能应当是为农村居民提供各类公共服务和公共设施，这包括农村经济发展过程中的产前、产中、产后的信息、技术、法律、政策等方面的服务，社会发展过程中的卫生保健、基础教育、社会保障、社会治安等方面的服务，以及生产、生活的公共设施。很自然，乡镇改革的目标就是调整乡镇政府长期来（间接）为城市服务的功能定位，实现乡镇政府的功能归位，转变到真正为农村居民提供各类公共服务和公共设施上来。如果我们从这个视角来分析，上面提出的问题就会迎刃而解。
既然乡镇功能定位是为农村居民服务，现在大行其道的撤并乡镇和裁减人员的改革就要重新考虑。其实，对于这样的改革是否具有正当性，并不需要太多的实证分析，只需从逻辑上做一个十分简单的推理就可以得知。如果认为撤并乡镇和裁减人员就是乡镇改革的目标，那就无须多言，其改革是正当的，合理的；如果反之，撤并乡镇和裁减人员仅仅是实现乡镇改革目标的手段，那么，这样的改革就要与目标联系起来才能判断其是否具有正当性。我还没有充分的证据可以证明不需要撤并乡镇和裁减人员，同样，我也无法得出大量地撤并乡镇是否与乡镇改革的目标相一致。有的地方定下指标，全省４７０余个乡镇要减少到２００余个，也就是说要撤并的乡镇达到５７％；同时裁员１４万人乡镇干部，认为乡镇干部超编达到８６％。我不知道这样的定量指标是如何计算出来的，在这里不敢妄加猜测。从乡镇改革的方法论来看，如果这些指标不是以为农村居民提供公共服务为归依，或者说不是以乡镇政府在新时期的功能定位为判断标准，而是以诸如过去规定的乡镇编制、财政负担能力、农民负担等为依据，则恐怕这样大规模的撤并乡镇与裁员只具有某种政绩的象征意义，而无助于“真问题”（乡镇功能重建）的实际解决，与建设社会主义新农村的方向背道而驰。赵树凯研究员通过对１０省区的调查表明，撤并乡镇大多停留于形式上，既没有真正减轻财政负担，也没有实现乡镇机构的功能重建。如果功能机制不变，现在“瘦”下去的乡镇机构要不了多久就会重新“胖”起来。１９９８年那场轰轰烈烈的政府机构改革应当能给我们一些启示。
农民负担重是乡镇机构庞大造成的吗？
若是从长期形成的城乡分治体制下的思维习惯来分析，其答案是不言自明的。城乡分治下的思维是：农民的事情农民办。如农村基础设施、基础教育、卫生保健、五保户等都是农民自己的事情，应通过农民自己集资、投劳来解决。至于交纳的“皇粮国税”，则完全是尽义务。即使国家财政出于某种考虑给一些资金用来扶贫、修建农村水利设施、保持水土等，那也是“支援”而已，国家预算科目上至今仍保留着称之为“支援农业支出”的项目。这“支援”二字就蕴含了不是国家财政份内之事的前提性设定这只能说明，农民、农业和农村长期不在国家财政的视野之内，要不然，金人庆部长也就用不着说“让公共财政的阳光逐步照射到农 ت村”。长期来，城乡分治思维在财政上打上了深深的烙印，并固化为一种制度安排。在这种城乡分治的体制背景下，对待“三农”是“多取少予”，甚至是“只取不予”。这不只在计划经济体制下如此，在改革开放的２０多年中也ญ是一样。据
那么是乡镇政府的“三乱”造成沉重的农民负担吗？这里不排除了有害群之马利用手中的权力来中饱私囊，但我们能否反思一下，乡镇政府为什么会有这样的行为呢？能否说是整个国家的乡镇一级政府成为农民负担沉重的根源？如果说是，那也离不开城乡分治的这种体制安排。正是在这种体制下，乡镇政府变异成为为城市及其工业汲取资源的一个管道。农民负担沉重是城乡分治这种体制假手乡镇一级政府来无限地来掠夺农村、农业和农民所造成的结果。因此，要巩固农村税费改革的成果，要防止已经减轻了的农民负担再次反弹，以为通过撤并乡镇、裁员就可以断绝其根源，那是大错特错了。只要城乡分治的体制没有彻底改变，二元财政制度依然如故，农民负担反弹就只是一个时间的问题。就事论事地以为，只要精简乡镇机构，农民负担就可不再反弹的想法是只看到了现象，而忽略更深层次的原因。
农村税费改革之后，乡镇政府的出路就是被撤并或变为派出机构吗？
如果与为农村居民提供公共服务的目标相一致，那么，适当地撤并乡镇没有什么不妥，手段是为目标服务的。但如果以乡镇财政的负担能力为理由而大规模地撤并乡镇，甚至改为县里的派出机构，那就犯了本末倒置的错误。农村税费改革取消了农业税、农业特产税以及“三提五统”等各种各样的收费和摊派，农民负担大大减轻了。不少人在为之叫好的同时，却担忧乡镇财政的财源也断绝了，尽管有上级政府的转移支付，但要再担负起原有的乡镇机构和人员，已经力不从心了。这是一个现实的问题。也正是这个现实的问题成为不少地方撤并乡镇的重要理由，也成为学者们把它变为派出机构的一个实际依据。这貌似有理，实际上仍是城乡分治下的思维逻辑，无形之中仍在肯定乡镇政府的运转及其职能的履行靠农民的税费来支撑是合理的和正当的，农民的事情还要靠农民自己来办。进一步延伸一下，也就是，乡镇政府应当在财政上有自己的财源，应该自求平衡，自我保障，最好对上级还有点贡献；如果平衡不了，那就得缩减开支，精简机构和人员，甚至于撤销，至于是否会影响到为农村居民提供公共服务，则全然不顾了。不难看出，这是以财政为目标的改革。当乡镇一级财政成为“三农”这个木桶中最短的一块木板时，首先想到是，把“三农”这个木桶中的其他木板锯短，而不是想办法去把这块“短板”补长，以满足解决“三 ﭢ农”问题过程中的公共需要，以最大限度地为农村居民提供公共服务。
从省以下各级政府财政之间的关系来看，上级政府对乡镇财政的困难至少有两种选择：一是调整省以下体制和加大转移支付的力度，使基层公共财政的这块“短板”加长；二是通过改革的办法来压缩县乡的财政开支。特别是乡镇一级，由于在农民负担问题上背了黑锅，冠冕堂皇地大肆精简也就成为压缩开支的主要措施。站在省市政府的角度看，应该是与自身目标最为吻合的一种选择，既在改革上出了政绩，又减轻了省市财政转移支付的压力。如果说，省市财政很热衷于对县乡财政加大转移支付的力度，以解决它们的困难，那县乡财政困难也不至于到今天这种境地，也不至于要靠中央的行政指令和中央财政的激励。显然，各级政府都有自己的利益，也都有自己的“小九九”。以此角度来看，一些省份以大跃进的方式大搞撤并乡镇和人员精简，也就不难理解了。这至少增加了观察当前乡镇改革的一个视角。城乡分治体制能一直持续到现在，大概也脱离不了这种利益关系的不平等博弈。省市财政属于城市财政；县级财政一条腿站在城镇，另一条腿站在农村，但整个身子是面向城市的；乡镇财政两条腿都是站在农村，但肩负的使命也是为城市服务的。可想而知，其博弈的结果总是会以“三农”受损而收场。尽管中央政府在从中予以调控，比如现在采取了许多强有力的措施来加大对“三农”的投入，但在城乡分治体制被彻底打破以前也难以根本扭转。在新的制度安排建立并得以巩固以前，“三农”形势好转之后，当前的“重中之重”难保不会再次变为“轻中之轻”。这方面我们有深刻的历史教训。
为８亿人提供公共服务，乡镇一级的机构和人员当真是太庞大了吗？
我国有近６０％的人口在农村，提供公共服务的主体自然落在乡镇政府身上。要现实城乡协调发展，要推进社会主义新农村建设，各级政府的作用自然是离不开的，但最终都要靠基层政府来贯彻和落实。上面千条线，下面一根针。乡镇政府的作用在新时期不是要削弱，而是要加强。面对新时期的新任务、新使命，面对８亿农民，乡镇政府是不是过于庞大了呢？财政供养人员是不是太多了呢？原有的“七站八所”是不是多余了呢？这恐怕都需要重新思考。
我不否认现有的乡镇机构确有“人浮于事”的情况，有的地方还很严重。这有一个人员结构问题，也有一个管理机制问题，暂且不论。但从总体来看，这样的判断说明不了任何问题。因为“人浮”与否，是相对于“事”而言的，在没有弄清楚这个“事”是否到位以前，轻易地下结论，说乡镇一级的财政供养人员太多是否过于轻率了？一位基层干部的话比我们讲得更明了：“有多少事，才能养多少人。一个机构如果没有职能，养一个人都嫌多；如果要搬一座山，１０００个人也不够。”在农村税费改革之前，乡镇政府的“事”（或者说职能）主要不是服务，而是汲取资源和完成上级政府交办的各项要求达标的任务，用老百姓的话说就是“催粮要款，刮宫流产，其他啥也不管”。若是相对于这样的职能定位，在农村税费改革完成之后，乡镇机构的“事”确实大大减少了。以此为基准来判断，认为乡镇机构“人浮于事”是成立的。但问题是如果承认这种逻辑，也就意味着对乡镇政府职能的原有定位是肯定的。依次往下推理，乡镇机构改革就不存在功能重建的内容而只剩下精简机构和人员的任务了，甚至可以一撤了之。喊出“农民减负在于减官”这样口号的人，自然是基于这样的逻辑。也有的拿出数据来说明，认为省以下财政供养的人员在县乡占了７０％，而相应的财力只占４２％，不减人就没有出路。看似有理，实际上混淆了一个概念，即行政官员和财政供养人员的区别。后者在县乡一级，包括了超过半数的中小学教师。农村人口多，上学的孩子多，中小学教师也就多，由此造成的财政供养人员的比重高是很正常的。但为什么总是以“人浮于事”这样似是而非的理由来对待乡镇机构改革呢？如果不以占人口多数的农村居民提供公共服务为目标，哪怕是精减到只剩下一个人，那也是冗员。是不是乡镇提供公共服务的效率将会出奇的高，因而只要少量人就可以满足８亿人口的公共服务呢？未来也许是，但至少在不发达的农村现阶段还做不到，即使是搞市场经济了，农村还离不开基层政府这个主体。农村市场经济秩序的维护、利益矛盾和纠纷的处理、公共资源的管理、各种公共疫情的防范、农村教育和培训的组织、农村文化的建设、公共信息的发布等等，都要靠乡镇机构去具体组织和实施。若真正以人为本，乡镇机构现在不是无事可做，而应当是做不过来。
由此可见，从总体看，现在的主要矛盾不在于人浮于事，而是乡镇机构职能转换不到位。而职能转换不到位的责任也不在乡镇本身，而是其上的决策者从减少财政供养人员角度考虑多，从为“三农”服务角度考虑少；从上级政府角度考虑多，从下级政府的角度考虑少；从短期考虑多，从长期考虑少。因此，问题的关键是如何进一步明确乡镇改革的目标，弄清楚到底是为谁改革，为什么而改革。
推进小城镇建设是撤并乡镇的理由吗？
在不少主张撤并乡镇的文章中，还有一个重要的理由，那就是有助于小城镇建设。言下之意，不搞撤并乡镇，小城镇建设就难以推进。我觉得这是把两个不同层次东西弄混淆了。农村行政区划的设置是政权组织问题，属于政治学的范畴；而小城镇是生产力的组织问题，属于经济学的范畴，两者虽有联系，但很难直接扯到一起。在一定区域内，设多少个乡镇政府，不是随意的，有多方面的政治约束条件，如民族关系、历史传统、边疆安全、社会意愿、管理便利等等，只抓一点，不顾其余，会引致政治领域的公共风险。而小城镇的形成更多地与经济发展、自然地理条件和交通状况相关，中心城镇既可以是乡镇政府的所在地，也可以只是一个具有经济功能的产业集聚地。小城镇的建设有自身的约束条件和演进路径，政府顺势而为，规划得好，组织得好，确实可以推进小城镇的发展。但不是靠主观想象，依靠行政手段就可以加快的。撤并乡镇可以推进小城镇建设的这种想法，其背后暗含有行政推进的意思。以为乡镇变大了，就可以集中人才物力办大事，就可以“造”小城镇，这显然是计划经济体制下的思维方式，其后果是不言而喻的。
至此可以做一个小结了。上面的论述，主要是想阐释乡镇机构改革的方法论问题，至于细节问题还有待于依据这个方法论去进一步研究。乡镇改革是当前农村综合改革的重要内容，事关农村社会的稳定与长远发展，也是关系到社会主义新农村建设能否切实推进的大事。以上所说，并非反对撤乡并镇，精简人员，而是反对“为撤而撤，为减而减”。当我们在进行改革的时候一定要有十分明确的目标，注意改革的方法论，尤其不能把手段当成目标，更不能头痛医头，脚痛医脚，找错了病因，开错了药方。无论怎样改革，或改什么，始终都要以一定时期恰当的目标来衡量和判断。否则，就会贻误农村改革。我认为，这次乡镇改革的目标是：转换乡镇政府功能，使之从（间接地）为城市服务ป转变为“三农”服务，为占人口多数的农村居民服务。不论各地的差异和差距有多大，这个目标应当是一致的。缓解县乡财政困难，防止农民负担反弹，要靠城乡分治体制的全面突破，光有财政加大投入是不够的；要靠整个政府职能的转换，光是乡镇改而竖立其上的政府职能不转换，难有实质性的进展；简单地寄希望于撤并乡镇和裁减人员有可能与我们的改革目标相悖，使乡镇改革落入“循环改革”的陷阱。
