关于县级政府依法行政的动力解构

依法行政的动力，是指推动行政主体依法行政的各种力量的总称。从总体上看，县级政府依法行政的动力具有多元性的特点。学术界通常将推动县级政府依法行政的动力因素归纳为内部驱力与外部压力两大类，其中外部压力既包括来自执政党、上级政府以及其他国家机关的各种体制内力量，也包括来自公民、法人和其他社会组织的体制外力量。这种认识在理论上无疑是正确的，它比较全面地反映了县级政府依法行政的动力结构。不过，从指导县级政府依法行政动力建设的实践层面看，还需要对县级政府依法行政动力的来源、性质、地位及其作用机制等问题进行系统深入的分析。根据笔者的调查分析，县级政府依法行政的总体动力可以概括为内部驱力、行政拉力、司法推力和社会压力四个部分，县级政府依法行政是这四种力量共同推动的结果。

一、内部驱力是县级政府依法行政的直接动力

这里的内部驱力是指县级政府及其公务员推进依法行政的主观能动性。相对于其他动力而言，内部驱力是县级政府依法行政的内因，其他动力是县级政府依法行政的外因。按照唯物辩证法的观点，内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。因此，行政拉力、司法推力和社会压力等外部力量都必须通过转化为内部驱力才能发挥推动县级政府依法行政的作用。从这个意义上讲，内部驱力是县级政府依法行政的直接动力。

根据产生动因的不同，县级政府依法行政的内部驱力大致可以分为理想信念型内驱力和实际利益型内驱力两种。理想信念型内驱力是指基于依法行政主体的法治信仰或者政治责任感和使命感而产生的内驱力。当法治成为公务员的信仰时，推进依法行政的过程将使公务员获得精神上的快乐和满足，法治信仰也将因此而转化为依法行政的强大内生动力。公务员的政治责任感和使命感也是依法行政内驱力的重要动因。改革开放以来，尤其是确立依法治国基本方略以来，党和国家大力推进法治中国建设。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:全面推进依法治国，就是要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。县级政府公务员一旦感知并认同自己在全面ฎ推进依法治国伟大事业中肩负的特殊重要的政治责任和历史使命，便会积极主动的投身于深化依法行政，加快建设法治政府的实践之中。事实表明，公务员对法治理想信念的追求是县级政府依法行政的重要动力来源。例如，笔者所参加的华中师范大学县级政府依法行政动力优化与开发课题组于2013 年进行了一项问卷调查，接受调查的1252 名公务员中，有70. 5%的受访者认为县级政府推进依法行政与政府公务员对法治的信仰和政治责任感、使命感有关。73. 7% 的受访者认为县级政府如果没有坚持依法行政，会担心违背自己的信仰。

实际利益型内驱力是指基于依法行政主体对某种实际利益的追求而产生的内驱力。公共选择行政官僚行为动机理论的代表人物唐斯认为，在公共的或私人的角色中，官僚是理性的效用最大化者，每个官员至少部分地根据自我利益行事，甚至以纯官方的身份行事时也是如此。唐斯将官僚的行为驱动力概括为5 个自利动机和4 个潜在的利他目标。其中自利动机包括权力、货币收入、威望、便利、安全，根据上述观点，县级政府推进依法行政必然包含着某些自利动机。从现实情况看，虽然依法行政本质上是对政府权力的限制和约束，但在一定条件下也能够给政府及其工作人员带来某种收益，比如县级政府积极推进依法行政可以受到上级的表彰和社会的赞誉; 公务员因为在依法行政方面的优异表现可能受到重用和提拔。在上述问卷调查中，有39%的受访者认为在同等条件下，依法行政工作做得好的政府领导人会优先得到提拔或重用 只有22. 7%的受访者认为不会; 另有37. 8%的人表示不能确定。即使不考虑收益的增加，严格依法行政至少也可以避免官员既有利益的损失，比如因为违法行政被问责，影响政府的声誉和官员的政治前途等。

二、行政拉力是县级政府依法行政的主要动力

行政拉力是指政府系统内部自上而下推动依法行政的动力，就县级政府而言，行政拉力具体表现为上级政府为推动依法行政而采取的各种激励和鞭策措施。从力的作用方式和基本功能上分析，上级政府在推进县级政府依法行政中所发挥的作用主要是先导和引领，表现为一种牵引力量，基于这种认识，本文将上级政府在推进县级政府依法行政中所发挥的积极作用统称为行政拉力。

在推进县级政府依法行政的进程中，行政拉力发挥着十分重要的作用，是推动县级政府依法行政的主要动力。其一，县级政府依法行政自始至终是在上级政府的主导下进行的。上级政府是县级政府依法行政工程的设计者，上级政府制定的相关文件明确规定了县级政府依法行政的制度框架、目标任务和发展方向。其二，与其他动力相比，上级政府对县级政府依法行政的影响和促进作用具有全面性、系统性、经常性的特点，可以从整体上推进县级政府依法行政的进程。其三，上级政府不仅具有政治权威性，而且拥有丰富的政治经济资源，可以增强更有效的推动县级政府依法行政。

从依法行政的实践看，近年来县级政府依法行政的重大进展，在很大程度上是上级政府的重视和积极推动的结果。例如2008 年5 月12 日，国务院发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，从充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性、大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力、完善市县政府行政决策机制、建立健全规范性文件监督管理制度、严格行政执法、强化对行政行为的监督、增强社会自治功能、加强组织领导等8 个方面作了规定。为了贯彻落实上述《决定》，各地方各部门纷纷采取措施加快推进市县政府依法行政，各省市自治区政府普遍制定了加强市县政府依法行政的实施意见，一些地方政府还制定了市县政府依法行政评估指标体系，建立了市县政府依法行政的考核评估机制。在国务院和上级政府的大力推动下，近年来县级政府依法行政的进程明显加快，取得了显著的成效，主要表现在: 一是行政决策机制日趋完善; 二是以转变职能为核心的行政管理体制改革不断深化; 三是制度建设质量明显提高; 四是行政执法行为进一步规范。在实证调查中，我们也深刻的感受到了行政拉力对县级政府依法行政进程的影响，一些县级政府公务员在介绍当地政府依法行政取得的积极进展后回答我们提出的依法行政取得进展的主要原因的问题时，不约而同且十分自然地提到了来自上级部门的行政力量，如这是上面的统一要求，因为上级要考核，上面在这个问题上抓得很紧等等。问卷调查结果也从一个侧面反映了上级政府拉动县级政府依法行政的现实情况。接受调查的公务员普遍表示，为了有效推动县级政府依法行政，上级政府采取了多种方式和手段，如开会动员部署、监督检查、通报批评、工作指导、下发文件、表彰奖励、目标考核等，县级政府公务员对上述方式和手段的感知度均超过50%，其中对监督检查的感知度最高，为77. 8%，接下去依次为目标考核 、下发文件 、工作指导 、开会动员部署 、通报批评 和表彰奖励 。

以自上而下的行政力量为主推动县级政府依法行政的动力模式是由我国现阶段的具体国情决定的。一方面，我国缺乏市民社会的传统，市场经济发展不成熟，社会成员的组织化程度很低，公民的民主法治意识普遍淡薄，民间社会既缺乏必要的政治想象力，又缺乏合法性和组织资源来启动任何形式的改革。在县域社会尤其如此。这种情况注定了社会民间力量在很长一段时间内不会成为自觉推动法治的主要动力。另一方面，我国的各级司法部门和行政部门都由人大监督，行政和司法部门之间无制约关系的宪政体制也决定我国的司法部门不会成为依法行政的主要推动力量。虽然法院可以通过行政诉讼案件的审理对具体行政行为进行审查，但司法部门在人、财、物等方面受制于政府，因此，监督效果不佳。此外，由于各级地方人大组织法对人大监督职责规定得过于原则，没有完善的监督机构和程序，未明确权力机关对各种违法行为的处置权等原因也导致了权力部门的监督软弱无力。在这种情况下，推动县级政府依法行政的重任就落在上级政府肩上。

主要依靠自上而下的行政力量推动县级政府依法行政具有一定的现实合理性。第一，由于上级政府拥有集中的权威和丰富的资源，在一定程度上可以冲破法治政府建设初始阶段的各种阻力，有效启动县级政府依法行政的进程。第二，政府拥有强大的社会动员能力和组织能力，可以使县级政府依法行政在较短时间内取得明显效果，而这种效应反过来又可以成为进一步推ツ进依法行政的正当性资源。第三，政府主导的模式可以使县级政府依法行政的顺序、步骤和进程得到有效控制，从而有助于缓解因为法治改革而导致的社会紧张关系，助成新旧秩序的平缓交替。最后，通过政府权威主导的改革，有可以使在利益重新分配过程中所产生的利益恶性竞争或冲突得到有效抑制或协调。

三、司法推力是县级政府依法行政的辅助动力

本文中的司法推力主要是指人民法院通过对行政案件的审理和判决推动县级政府依法行政。在不同的宪政体制下，司法机关在推动政府依法行政中所发挥的作用也是不同的。在英美等实行三权分立政治制度的国家，司法机关是主要的法律监督机关，司法审查是监督和促进政府依法行政的主要动力机制。观察家指出，从共和国早期以来，法院在美国政府中所起的作用已经大为改变，今天法院在美国政治过程中发挥着主要作用，原因是法院正在实践司法能动主义。依法行政的根本宗旨是为了保障公民的权利与♒自由，司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查行政法治等于一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。

我国实行议行合一的人民代表大会制度，行政机关与司法机关之间不存在宪พ政意义上的相互制衡关系，人民法院对行政机关的司法监督权来自法律的具体授权，具有很大的局限性。加之现行司法体制缺乏应有的独立性，司法机关对政府依法行政的推动作用受到很大的限制，主要限于通过具体行政案件的审判纠正行政机关的违法行政行为，保护公民的合法权益，而且这种司法监督机制有时候还会受到行政权的直接挑战。很显然，相对于政府系统内部自上而下的系统性、全面性、整体性、联动性、权威性和高效性作用而言，目前司法推力在县级政府依法行政动力系统中只是一种辅助性动力。

如前所述，司法推力的主要作用机制是行政诉讼案件的审理和判决。行政诉讼的基本宗旨和功能是维护和监督行政机关依法行使行政职权。从维护功能上看，通过作出维持判决肯定行政主体依法实施的行政行为，不仅强化了行政行为的法律效力，同时也是对行政机关依法行政的一种支持和鼓励。从监督功能上看，通过作出撤销和变更等判决否定行政机关实施的行政行为，不仅在个案意义上实现了依法行政的具体目标，更重要的是细化了依法行政的标准，明确了合法与违法的界限，增强了政府依法行政的观念。

司法推力最明显的作用表现是通过个案的裁判直接实现依法行政的目标，若要发挥从整体上推进政府依法行政的作用，则需要转化为内部驱力和行政拉力，而司法推力转化为内部驱力和行政拉力的基本条件是政府及其工作人员对这种司法力量的感知。我们实证调查结果显示，公务员对司法拉力的感知度总体上超过四成，44. 4% 的受访者认为县级推进政府依法行政与人民法院的司法监督 有关; 认为当事人提起行政诉讼对县级政府依法行政具有推动作用的受访者比例达92. 2%;91. 8%的受访公务员认为县级政府会担心在行政诉讼中败诉。这一调查结果在一定程度上表明以行政诉讼制度为主要载体的司法力量具有在整体上推动县级政府依法行政的作用。

四、社会压力是县级政府依法行政的根本动力

社会压力是指社会民间力量对县级政府依法行政的推动作用，主要包括公民和组织的维权、新闻媒体的监督、社会舆论的影响以及法律专业人士的努力等等。根据《辞海》的解释，在管理学意义上，压力是对精神、意志的迫使力量。按照这种解释，压力是一个中性词，本身不具有特定的价值内涵。只有将压力与具体事物的发展过程结合在一起时，才能显示出其实际的价值和意义。从现实情况看，社会民间力量对县级政府依法行政的确存在双重影响: 从总体上看，它是推动县级政府依法行政的重要动力，但在一些特定的场合社会民间力量也会成为县级政府严格依法行政的阻力或者反动力。从概念的科学性和准确性上考虑，我们将影响县级政府依法行政的社会民间力量称之为社会压力。不过，鉴于本文研究的主题是依法行政的动力，因此，为了讨论的方便，除非特别注明，以下主要在积极的正能量意义上使用社会压力的概念。

从本质上分析，由各种民间力量构成的社会压力是推动县级政府依法行政的根本动力。

首先，建设法治政府的社会需要是推进依法行政的原始动因。依法行政意味着政府权力行使受到法律的约束，从无限政府转向有限政府。因此，单从政府自身的角度我们很难合理解释依法行政的原始动因。事实上，全面推进依法行政的根本动因存在于社会之中，是社会对建设法治政府的客观需要推动了依法行政的法治实践，从这个意义上讲，全面推进依法行政不过是国家对社会法治需求的积极回应。关于这个问题，苏力教授有一段精辟的论述: 尽管现代社会中的法治已经与国家权力不可分离，但从根本上看，法治所要回应的是社会需要，而不是国家的需要。因此，法治不可能仅仅依靠国家创造出来，也不应当依靠国家来创造。法治的惟一源泉和真正基础只能来自社会生活本身，而不是国家。

其次，社会的法治需求是决定依法行政内容和发展方向的关键因素。依法行政、建设法治政府的进程虽然是在政府主导下进行的，但是依法行政的基本内容和目标任务应该根据社会的现实法治需求加以确定，这样有利于保证依法行政的正确方向，防止法治政府的异化。如果不充分考虑和正确回应社会的法治需求，依法行政、建设法治政府纵然成绩斐然，也毫无价值，甚至可能走向法治的反面。

再次，社会的法律意识和法治需求水平决定了❥依法行政的发展进程。作为对社会法治需求的回应，依法行政的发展进程应当与社会的法律意识与法治需求发展保持同步，不能明显超越社会成员的法律意识和法治需求水平。否则，依法行政就会脱离实际，欲速不达，甚至导致事与愿违的结果。从这个意义上讲，我们认为目前全国齐步走的依法行政推进模式是不合适的，应该加以调整。

我国政府推进依法行政的实践充分证明，社会的法治需求是依法行政、建设法治政府的根本动力来源，依法行政、建设法治政府是党和国家积极回应社会法治需求的结果。例如1999 年11 月，国务院作出了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，而决定出台的重要背景是随着依法治国基本方略的实行，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，全社会对依法行政的要求也越来越高。新形势对各级政府和政府各部门依法行政提出了新的更高要求。2008 年5 月，国务院发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，决定在分析加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性时指出: 我国改革开放和社会主义现代化建设已进入新的历史时期，经济社会快速发展，一些深层次的矛盾和问题逐步显现，人民群众的民主法治意识和政治参与积极性日益提高，维护自身合法权益的要求日益强烈，这些都对政府工作提出了新的更高要求，需要进一步提高依法行政水平。近些年来我国市县政府依法行政已经取得了重大进展，但是与形势发展的要求还有不小差距。因此，国务院要求各地区、各部门要切实增强责任感和紧迫感，采取有效措施加快推进市县政府依法行政的进程。2010 年10 月，国务院下发的《国务院关于加强法治政府建设的意见》同样是为了应对新形势下经济社会出现的新矛盾新问题。《意见》指出: 当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。解决这些突出问题，要求进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，建设法治政府。

作为促进县级政府依法行政的一种正能量，社会压力主要是通过公众参与的途径和形式得以释放的。无论是公民的维权行动还是新闻媒体或者社会舆论的监督，本质上都是公众对行政管理事务和过程的参与。我们的调查结果表明，通过公众参与释放的社会压力对县级政府依法行政具有明显推动作用。在关于县级政府依法行政动力因素的问卷中，66. 7%的受访者选择了社会舆论和公众的压力，50. 2%的受访者选择了公民的维权行动，26. 1%的受访者选择了民间组织的推动。在回答如果县级政府在某一件事情的处理上没有严格依法行政，它会担心什么的问题时，95. 1% 的受访者选择了当事人上访，97. 7% 的人选择了被媒体曝光，100%的人选择了引发群体性事件。从近年来发生的一些典型案例看，公众参与实实在在的推动了县级政府依法行政。例如2008 年的瓮安事件和2011 年的乌坎事件，虽然其间发生了一些打砸等违法犯罪行为，但从总体上看属于公众的维权活动，事件的爆发与当地政府部门和一些领导干部的官僚主义作风和滥用权力不无关系，而与事件的最终平息相伴随的则是政府的主动纠错和转变作风。值得注意的是，随着互联网的普及，我国的网民数量迅速增加。根据中国互联网络信息中心的统计，截至2013 年12 月，我国网民总数达6 亿多，他们已初步形成虚拟的公民社会，成为日益强大的民意群体。互联网突破传统上对言论自由的不合理的限制，促成分散的个人在网上形成有共同追求和相互联系的意见群体，形成社会舆论和集体行动，形成民众由下而上影响政治的渠道，不仅为公众参与提供了新的方式和平台，而且可以明显增强和放大促进县级政府依法行政的社会正能量。

从具体的意义上说，公众参与对于促进县级政府依法行政的意义主要在于: 第一，有利于县级政府公正文明执法，防止和减少行政侵权行为的发生。通过公众参与，行政相对人可以行使防卫权，争取和维护自己的合法权益; 社会可以行使监督权，促进公平正义的实现; 政府则可以掌握更加全面充分的信息，加之公众参与所营造的公开透明的环境，其实施的行政执法行为将更加规范。第二，有利于县级政府决策的民主化、科学化和法制化。完善行政决策机制，实现决策的民主化、科学化和法制化是推进县级政府依法行政的重要内容，而建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度，则是实现上述目标任务的基本途径。通过广泛的公众参与，不仅体现了民主决策的要求，而且可以使政府作出的行政决策更加符合客观实际，争取获得尽可能多的群众的理解与支持，从而有助于消除或者减少行政决策执行中可能遇到的阻力，保证行政决策的顺利贯彻执行。第三，有利于提高县级政府制度建设的质量。依法行政的基本特征之一是严格按章办事，健全完善的制度是依法行政的基础和前提。根据良法之治的理念，县级政府应当高度重视制度建设的质量，尤其是必须保证人民群众的合理诉求和合法权益在制度中得到充分的体现，而要做到这一点，就需要完善公众参与制度建设的机制，为人民群众充分表达自己的意见和诉求创造条件，提供机会和平台。第四，有利于加强对县级政府权力行使的监督，防止腐败。从本质上讲，推进县级政府依法行政的重要目的就是要加强对县级政府行使权力的监督。正如英国阿克顿勋爵所言: 所有权力都会导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。县级政府显然也不例外。在没有公众参与的情况下，县级政府的权力可以在暗箱中运行，由于缺乏必要的监督和制约，很容易导致腐败现象的发生。但在公众参与的条件下，公权力行使者害怕公众舆论，就不会轻易产生腐败的念头，即使有此念头，恐怕也难以得逞。人们常说，阳光是最好的防腐剂。公众的千百双眼睛就是阳光，公众参与显然是消除腐败的良方之一。