大数据时代的国家治理:挑战与变革

内容提要 作为一种新兴数据处理技术，大数据通过收集、挖掘、分析来自政治、经济、社会和自然领域的海量信息，为国家风险预测和公共决策奠定了坚实的技术基础。大数据时代的全球即时沟通、海量数据挖掘与利用既为改进和完善国家治理体系提供了难得的机遇，也使国家治理体系和政府执政能力面临着诸多技术和管理挑战。为了应对大数据时代的国家治理挑战，必须强化数据技术研究，构建公共数据平台，以拓展对大数据的应用，同时，要着力树立科学的大数据理念，加强相关制度建设，完善数据使用责任机制，转变社会治理结构，努力建构起以大数据为核心资源的善治模式。

关键词 大数据时代 国家治理 治理变革

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2016）01-0111-07

随着无线传感器、互联网、各类移动终端的普及，不仅使信息的收集和传播日益便捷，也推动了以海量数据的收集和利用为核心的大数据技术的产生和发展，同时，伴随着数据开放运动的不断推进，大数据利用显示出解决复杂问题的巨大优势，以数据挖掘、云计算、数据智能网络为代表的新一轮信息技术革命正深刻地改变世界经济和社会发展的格局。一方面，大数据技术能够带来丰厚的经济回报。另一方面，大数据也对从商业、教育、医疗、经济、人文、政府到社会其他各领域产生了深刻影响。①但大数据时代也使我们面临着前所未有的挑战，既需要改变自身以适应大数据带来的社会变革，也需要有效应对大数据时代出现的新的危机与风险。正是在这种背景下，党的十八届三中全会明确提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这既是我国国家治理体系自身发展的必然趋势，更是大数据时代对国家治理变革提出的现实要求。为此，我们有必要厘清大数据时代背景下国家治理现代化面临的机遇与挑战，进而探寻我国实现国家治理现代化这一改革总目标的现实路径。

传统意义上的“数据”原指“有意义的数字”，伴随着信息时代的不断发展，其涵义已远远超过了数字所指代的范围，包括一切可存储的非结构化信息，如图片、声音、视频等。而所谓的“大数据”，则是指难以运用常规手段对数据信息进行获取、储存和处理的体量巨大、类型复杂、高速增长的、具有高价值性的数据集合。②它具有规模巨大、流动迅速、类型多样以及价值突出四大特征。③其创造的新价值能够为社会带来“大机遇”“大发展”“大智能”。

当前我国学界对于大数据的研究集中在以下三个方面：一是大数据时代下的政府统计工作新变化。杨家亮、赵彦云等人认为大数据改变了政府部门的数据共享机制，加大了数据管理应对的信息量，改变了传统的IT架构。转变思想，加强沟通，建立统一的数据标准，实现政府的信息化建设，是大数据时代实现统计现代化的出路。杨家亮：《“大数据时代”的政府统计》，《中国统计》2013年第11期；赵彦云、周芳：《试论大数据时代中国政府统计改革发展新模式》，《教学与研究》2014年第1期；丛雅静、蔡宁：《大数据背景下的政府统计信息化建设》，《中国统计》2014年第6期；王国钧：《政府统计如何应对大数据时代的到来》，《中国统计》2013年第9期。二是大数据在政府部门的应用。陈美、周光华等人从公共交通、医疗卫生、处理突发事件的角度论述了大数据在政府公共部门中的实际应用问题。陈美：《大数据在公共交通中的应用》，《图书与情报》2012年第6期；周光华等：《医疗卫生领域大数据应用探讨》，《中国卫生信息管理杂志》2013年第4期；张倩：《大数据在突发事件政府决策中的应用》，《东北农业大学学报》（社会科学版）2013年第6期；高常水等：《大数据在政府部门的应用》，《物联网技术》2014年第6期。三是大数据带来的政府智能化。韩松洋等人引入了智能政府（GI）的概念，分析了智能政府的重要性，并研究了大数据时代下的电子政府智能化。韩松洋等：《浅析大数据时代电子政府智能化的重要性》，《法律与社会》2013年第30期。

已有的研究成果虽已关注到大数据对国家和政府治理所带来的新变化，但对国家治理体系在大数据时代面临的机遇与挑战缺乏足够关注，对于大数据可能对国家治理变革产生的巨大冲击以及如何在此背景下推进国家治理体系和治理能力现代化的应对措施缺乏全面深入的探讨。无疑，深化大数据时代国家治理体系创新的研究，科学把握大数据给国家治理变革带来的战略机遇，有效应对大数据时代对国家治理提出的严峻挑战，已成为大数据时代学术界面临的崭新课题。

一、大数据时代国家治理面临的机遇

在经历了政府与市场孰优孰劣的长期争论之后，治理理论的兴起试图结束这种争执并提供了一种新型的国家管理模式。治理理念的提出，正是源于西方学者在研究中发现，在社会资源的配置中“既存在市场的失效，又存在国家的失效”。俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。正如杰索普所指出的，重新认识治理的价值预示着一场新变革的来临――早先是为了应对国家管理不断遭遇的失败，后来则是出于应对市场机制的失灵。[英]鲍勃・杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》1999年第1期。全球治理委员会（Commission of Global Governance）在《我们的全球伙伴关系》的报告中把治理定义为公共组织、私人组织和个人管理公共事务的各种方式的综合。治理促使不同的乃至相互冲突的利益得以调和并采取持续的合作行为。它不仅包括能够强制执行的官方制度和机制，也包括各类人们认同或对其有利的非正式制度安排。The Commission on Global Governance， Our Global Neighbourhood： the Report of the Commission on Global Governance， Oxford： Oxford University Press， 1995， pp.2～3.可以看出，治理理论试图弥合政府与市场、国家与社会之间的分裂，而寻求社会主体间的合作与共治。星野昭吉认为，治理本质上是一种排除暴力和统治的治理形态，它包括各社会主体共同管理社会公共事务的多种方式，在持续协调冲突及对立的利益的过程中促进社会主体相互间的合作。[日]星野昭吉：《全球政治学》，刘小林等译，新华出版社，2000年，第279页。有学者指出：治理理论“超越了自由主义与国家主义的传统对立，形成了一种新型的国家与社会关系范式”。胡祥：《近年来治理理论研究综述》，《毛泽东邓小平理论研究》2005年第3期。 治理理论为我们描述了一幅美好的社会生活图景。在俞可平看来，治理所追求的目标是“善治”，而善治的基本要素包括：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。俞可平：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003年，第6～13页。显⌛然，实现良善的国家治理需具备诸多条件，不仅包括平等而有保障的公民权利、运行良好的民主体制、完善的法治、高效而廉洁的政府，更离不开社会各主体对公共事务的充分参与和功能发挥。然而，这种参与所要求的信息开放、分享决策权、平等的组织合作等却可能伴随着信息成本高昂、决策效率低下、社会管理失控等问题，而使得国家治理体系变革在很大程度上陷入停滞状态。随着互联网、物联网、云计算三网融合等信息技术的迅猛发展，大数据技术的广泛应用为解决国家治理面临的上述困境带来了希望。正如维克托・迈尔-舍恩伯格所预见的那样，大数据将从根本上改变我们的生活、工作和思维方式，“开启了一次重大的时代转型”。[英]维克托・迈尔-舍恩伯格、[英]肯尼思・库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社，2013年，第1页。这种转型从根本上改变了国家治理面临的外部环境，为推进国家治理现代化创造了难得的机遇。

1.大数据治理有助于推进政务公开和数据开放的进程

政务公开已成为现代民主国家的共识，但政府数据开放的进程却极为缓慢。一方面，政府一般不愿主动公开，担心政府内幕的曝光会引发民众对政府的不满。另一方面，政府信息的公开的确面临着信息公开成本的压力。在大数据时代，信息数据处理技术和网络的发展大大降低了信息收集、发布、检索和传输的成本，从根本上解决了政府信息公开的成本难题，海量信息能够廉价即时地向全民公开。同时，由于政府数据蕴含着巨大的再利用价值，政府也希望通过公共数据的公开推动经济社会的发展和诸多社会问题的解决。基于这种考虑，西方国家甚至发起了一场政府数据公开的竞争。美国总统奥巴马上任第一天便签署总统备忘案《透明和开放的政府》，誓言建设一个前所未有的开放政府。英国首相卡梅伦甚至提出了“数据权”的概念，并承诺保障公众的“数据权”。④涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业和我们的生活》，广西师范大学出版社，2014年，第274、295页。其实，政务大数据的开放不仅有利于实现公民对政府的监督，也是政府自我保护的工具。政府通过公共数据平台让公众更好地了解政府，有助于赢得更多的社会信任。我国建设民主法治国家的追求和大数据时代国家间数据挖掘和利用的竞争必将有力推动我国政府数据公开 ヅ的进程。

2.大数据时代为公民有效、充分参与国家治理提供了契机

现代民主国家的本质内涵在于“主权在民”，这一内涵限定了现代国家与其公民之间的基本关系结构。然而，“民主”的理想与“集权”的现实存在着尖锐的冲突，公民如何才能有效行使其“主权”始终是现代国家治理面临的重大课题。国家从根本上来说就是人民管理自己，“这是治理现代化的最终归宿”。于君博：《国家治理现代化就是“办事不求人”》，新浪网，2014年3月10日，http：//news.sina.com.cn/c/2014-03-10/023529668950.shtml.大数据时代之所以能够称之为一个“时代”，是因为它正在有力影响着人们的价值观念、思维模式和生活方式，国家治理不再仅仅是少数社会精英的专利，而逐步演变为社会公众共享的场域。首先，政府数据公开为公民参与提供了基本前提。大数据时代不仅为信息公开提供了技术平台，也为政府公开数据提供了压力和动力。同时，技术的进步也增强了公民了解和参与政府决策过程的能力，迫切要求政府通过信息公开为其政治参与提供条件。其次，大数据推动了参与型治理体系的形成。网络不仅为数据开放提供了技术条件，还为公民提供了便捷的参与途径。“网络提供了一种没有强权的、多中心的、双向的甚至多向的信息交流方式，深刻改变了候选人和选民之间的互动方式。”④大数据时代带来的沟通便利提高了公民参与国家治理的广度和深度，从根本上改变了传统治理体系的单向沟通模式，也为民众全面了解政务信息、全方位参与公共决策提供了现实可能。在大数据时代，以政府为中心的一元化治理逐步为多元主体的合作治理所取代，政府主导式治理模式也将逐步向公民的参与式治理转变。

3.大数据时代为实现国家治理科学化提供了技术支持

在过去，政府关于经济、政治等领域的数据几乎存储于不同的系统中“老死不相往来”，但是大数据时代的全数据认知形态使得这些系统开始彼此相连。伴随着计算机存储器及相关软硬件技术的不断发展，政府已经有能力在众多领域和层次获得和利用全世界的各种数据。虽然随机抽样方法能够以较少的信息收集成本获得较多的有价值的信息，但其处理数据的速度与质量已不再适用于信息爆炸时代的现实需求。随着大数据处理技术的应用，政府已具有大规模处理数据的能力，甚至有能力分析与决策问题相关的全部数据，这对扩展国家的认知能力、提升国家治理效能无疑具有重要意义。选择所有的数据而非样本，将成为未来政府分析问题的基本手段。通过对所有数据的挖掘和分析，还将极大地拓展人们对未来的预见能力，进而提高政府决策的前瞻性、科学性和有效性。

4.大数据时代推动实现国家的“提前治理”

“提前治理”即在问题未出现之前已采取防范措施。这种看似毫无可能的治理方式在大数据时代正在逐渐被人们掌握和使用。2009年，美国谷歌公司的技术人员通过分析每天来自世界各地超过30亿条搜索指令，提前几周准确预测并具体标定了美国流感疫情。这种建立在大数据相关分析基础之上的准确预测为“提前治理”吴昱：《大数据精准挖掘》，化学工业出版社，2013年，第8页。奠定了科学基础。“提前治理”就是在问题爆发之前采取有效的预防措施或在政策失效之前予以改进，以确保政策措施的适宜性和有效性，其可能性源自于大数据技术关注的核心恰恰是建立在相关关系基础上的预测。通过对相关数据的分析，大数据可以将两种看似毫无关系的现象结合起来，虽然其原因有可能无法解释，但是其结果往往准确无疑。显然，基于大数据的国家治理能够更好地破解现实社会治理面临的各种问题与困惑，更全面、更快捷地反映现实世界对国家治理体系提出的新要求，更准确地把握未来国家治理的新挑战和发展趋势，提前做好相应的调适与准备，从而使国家治理更具针对性和现实意义。 二、大数据时代国家治理面临的挑战

尽管大数据对改善国家治理具有极高的潜在价值，但也绝不应该忽视其可能带来的风险。伴随着互联网的飞速发展，采集和存储的数据量将呈现几何级数的增长。如果说互联网的发展已经对政府行政能力带来了巨大的挑战，那么，大数据时代必将加剧这种挑战，并带来更多新的挑战和威胁。

1.大数据时代面临传统数据意识的束缚

首先，政府缺乏对数据的精确管理理念。科学的管理源自对现实的准确认知与把握，而准确认知现实却并不容易。19世纪出现随机抽样方法在一定程度上解决了信息有限情况下科学认识现实的难题。在经过长期的实践之后，这种信息缺乏时代产物的方法现在却被人们普遍视为是一种理所当然的限制。人们潜意识地去追求含糊的相关性，追求通过较少数据获得似乎可信的结论，而不愿意接受和运用大数据的理念。这恰巧符合了阿瑟・史密斯在《中国人的性格》中所提到的“中国自古以来缺乏对精确数据的意识，‘重定性、轻定量’，习惯使用‘大概’、‘差不多’、‘若干’等模糊性词语”。[美]阿瑟・亨德森・史密斯：《中国人的性格》，姚锦F译，中国华侨出版社，2011年，第32页。可以说，中国的落后，根源之一正是缺乏以数据为基础的精确管理。

其次，政府官员和民众目前仍普遍缺乏大数据观念与意识。在我国，大数据的应用多局限于商业领域，阿里巴巴、腾讯等国内网络巨头早在2010年就制定了大数据的应对策略，而与之相比，政ภ府官员和民众的数据意识则普遍相对滞后。究其原因：一方面，传统科层制的管理方式使得我国的政治体制具有一元垂直领导、单向度沟通、随意性强等特点，造就了我国以经验为主导的、“单兵突进”的改革模式。各级政府特别是地方政府没有意识到大数据时代将给政府管理带来的根本性变革，加之缺乏精通大数据分析工具和分析技能的专业人才，导致我国政府应用大数据技术改进国家治理的潜力无法实现，并造成我国在数据的开放性、流动性和交互性上的不足。另一方面，政府开放数据的主动性明显不足。美国自1967年便制定了《信息公开法》，并且规定：如果政府拒绝履行信息公开的义务，公民有权向法院起诉。美国民众相信“那一部分有思想并且执着努力的公民能够改变世界”，因此，“美国人更乐于介入公共生活、营造公共价值”。④涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业和我们的生活》，广西师范大学出版社，2014年，第361、355页。比较而言，我国在信息开放方面的法律保障起步较晚，直到2008年我国《政府信息公开条例》才颁布实施，且实施状况不尽理想。④同时，受历史因素影响，广大公众已经习惯于政府管理状态下的“逆来顺受”式的响应状态，公众主动参与社会事务的热情仍有待提高。

2.大数据时代对国家数据处理能力提出了更高的要求

大数据时代要求政府具备海量数据挖掘和有效处理的能力，但非结构化数据和数据质量较差可能妨碍政府对数据的有效利用。首先，非结构化数据的爆炸性增长增加了数据处理的难度。所谓“非结构化”数据，即指难以用数据库二维逻辑表来表现的数据，包括各类文档、图片、音频和视频等。涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业和我们的生活》，广西师范大学出版社，2014年，第100页。在大数据时代，非结构化数据占到数据总量的八成以上。非结构化数据的大量存在有可能使得大数据存在着价值低密度性的缺陷。换言之，大数据虽然种类繁杂，但无效的、低质的数据也大量存在。因此，国家在实现数据治理时既要考虑如何收集、存储、使用、维护这些成指数级增长的数据，以保证其完整性和可用性，还要考虑如何将分散的数据资源整合，并自动挖掘出有价值的信息知识等问题。其次，保证政府数据的质量也存在着诸多困难。一方面，假数据难以避免。在大数据萌芽阶段，世界各国的数据处理技术尚未娴熟，技术的匮乏必然造成人力成本的增加。人为的处理数据就有可能存在为了追求“政绩光环”而实施数据造假的情况，结果假数据对社会发展造成了比数据匮乏更大的危害。另一方面，数据管理复杂困难。政府获得数据的类型主要有三种：业务性数据、民意数据以及监控性数据。在大数据时代之前，这些数据往往在完成收集目的后即被废弃，而伴随着大数据全智能时代的到来，数据将有可能被二次利用、甚至多次利用。但作为政府机构，其每天获取到的数据资料数以亿计，且版本不同、类型不同，如何鉴别信息的价值性？同一类信息应以何种版本和类型保存？数据冲突如何处理？每类信息需要保存多长时间？这些问题深刻考验着政府的执行力和办事效率，因为政府部门对所获得数据的处理方式将直接决定着数据质量的高低。

3.大数据可能引发数据独裁

在大数据时代，基于海量数据的模糊性预测，能够较为全面地考虑民众千差万别的利益诉求，从而提升政府决策的科学性和现实可行性。然而，大数据的成功应用很可能导致人们对数据的过度依赖，以至于忽视大数据分析可能出现的严重错误，而“赋予数据根本无权得到的信任”。之所以会出现错误，“有时是因为数据质量不佳，但更多的时候则是我们误用了数据分析结果。”④[英]维克托・迈尔-舍恩伯格、[英]肯尼思・库克耶：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社，2013年，第210～211、200页。虽然大数据确实能够提高我们对未来的预测能力，但并不代表我们真的掌握了真理。由于公共政策所涉及的问题多为影响广泛的社会问题，所实施的政策措施关乎广大公众的根本利益，错误的选择可能导致致命的后果。只有得到合理利用，大数据才能成为强大的武器。由于数据无处不在，而人们的信息输入能力又极为有限，人们通常会有选择性地获取信息。这时，人们往往会无意间过滤掉众多与其观念不一致的信息，而收集有利于己的信息，致使其因“信息量过窄”而变得更加偏激，从而危害到社会的发展与安全。香港的“占中”事件和美国的“占领华尔街”便是最好的例证。

4.大数据时代国家治理面临信息安全的挑战 世界范围内的信息传播加剧了信息泄露的风险。“斯诺登事件”暴露的美国政府对其他国家的监听丑闻即显示出大数据时代信息安全面临的巨大威胁。首先，信息时代的技术进步使得信息能够随时随地以惊人的速度在全球传播，在带来便捷沟通的同时，一些不当信息的快速传播也可能带来巨大的社会不利影响，国家利益很容易在毫无察觉中受到伤害。其次，“数据脚印”加深了个人隐私泄露的风险。在网络时代，信息在任何系统中皆会留下“数据脚印”。这些信息记录，“单个数据都不会产生威胁，甚至很有用且完全合理。但如果将这些数据通过自动化手段整合起来，它们就将逐步吞噬我们的自由”。Privacy Protection Study Commission， Personal Privacy in an Information Society， Washington， DC： U.S. Government Printing Office， 1977， p.108.在大数据时代，我们的隐私面临着威胁，“不管是告知与许可、模糊化还是匿名化，这三大隐私保护策略都失效了。” Ü④随着大数据技术的推广和普及，个人隐私面临的威胁将更为严重。实际上，大数据时代对隐私信息的威胁不止是加剧，在一定程度上甚至是改变了此类威胁的性质。我们可以通过完善隐私相关法律来有效控制不断加剧的威胁，但是威胁性质的改变则需要寻求新的解决途径。

三、大数据时代推进国家治理变革的政策选择

尽管大数据技术广阔的应用前景为推进国家治理变革提供难得的历史机遇，但其自身的风险也可能危及国家治理的目标。一方面，需要通过大数据技术的普及与应用，加强国家治理主体能力建设，促进国家治理体系和治理能力现代化。另一方面，政府也必须采取有效措施以防范大数据可能带来的风险与威胁。

1.培育大数据理念，营造有利于国家治理现代化发展的数据应用环境

正确的行动来自科学的理念，运用大数据改善国家治理品质迫切要求全社会树立起科学的大数据理念。对此，应该首先确保公务员队伍树立科学的数据理念。通过广泛开展大数据应用技术相关的专业培训，建立一支适应大数据时代国家治理要求的新型公务员队伍。只有公职人员真正做到以数据为先导，善于运用数据为公众服务，才能真正引导公民树立起大数据理念。其次，提高信息服务水平，增强社会主体挖掘和利用大数据的能力。只有充分调动全社会的力量，才能够充分发挥大数据的现实功能，实现大数据应用水平的跨越式发展。

2.强化技术研究，实现数据强国

在大数据时代，技术进步的速度将明显加快，一方面，大数据时代为网络技术、数据处理技术的发展提出了现实需要，另一方面，大数据的应用也将推动科技的融合和相关科技的快速发展。大数据时代海量信息挖掘与分析既要求不断改进数据分析技术，培养和引进掌握大数据分析工具和分析技能的数据管理与分析人员，也要求加强信息安全制度建设，构建基于云计算的政府情报安检系统。这些都需要大力推进大数据技术的发展。虽然网络环境的确影响着数据治国的外部数据质量，但是数据治国的核心内涵不在于网络环境的好坏，而在于挖掘数据的潜在价值，因此，必须着力培养高水平的数据分析队伍，以帮助我们更好地开发和利用数据蕴含的价值。我国具有明显优势的数据资源和广阔的商业应用前景，有利于我国迅速培养这一领域的专业人才，同时推动产生一批大数据开发应用领域的创业型企业。只有强化数据技术研究，抢占大数据的技术前沿，充分利用大数据技术带来的难得的发展机遇，才能实现我国技术强国的目标。

3.构建公共数据平台，拓展大数据应用主体和应用领域

拓宽大数据的应用主体和应用领域，不仅要改革传统科层制的单向治理模式，促进公民对公共事务的有效参与，还要构建公共数据平台，扩展公共信息的服务面。首先，应建立公共信息发布机制和数据公开的立法体系，为公民参与政府政策制定提供完整的、及时的、无歧视、可随时获取的数据信息。其次，建立公共信息服务平台，鼓励公众和社会组织挖掘和利用公共数据资源。数据公开并不是要求政府发布保密信息以外的全部数据，一些数据可以通过数据平台的形式发布，另一些数据则不适宜面向公众发布，需要此类数据的公民和组织可以通过数据平台提出申请以获得相关数据服务。因此，政府需建立数据申请、备案或审批以及数据传输与利用的相关规范。第三，作为“第四种权力”的媒体应该顺应大数据的时代潮流，发挥好自身在国家治理中的信息中枢功能，使民众更好地行使参与公共决策和社会监督的权利，共同为实现国家治理现代化而努力。同时，还应建立治理体系数据自检自纠和公众监督制度，一方面保障公民的信息权，防范国家机关的数据霸权和数据寻租，另一方面维护国家的信息安全，防止国家机密和个人隐私的泄露。

4.健全制度建设，构建有利于大数据时代国家治理的配套机制和政策环境

大数据时代下国家治理面临的种种挑战需要通过有效的制度变革加以化解，国家治理能力的提升同样要求以制度的完善作为保障，因此，逐步建立与大数据时代相配套的相关制度已成为提升国家治理水平的迫切要求。这既要求对已有的规范加以完善，更要求大胆创新，创建大数据时代的治理规范。首先，要制定和完善数据公开法例，鼓励公民和各类组织科学使用数据。其次，应成立专门的公共数据机构，以推进信息公开、政务公开。第三，加强对数据管控人员的监督立法机制，防范公职人员滥用职权，防止虚假数据现象的产生，保证数据的质量。第四，健全大数据时代下的个人隐私立法体系，防止信息的滥用，以保证隐私安全。第五，对于那些致力于大数据技术研究和应用的研究机构、企业、社会组织等，政府应加大扶持力度，积极推进大数据产业园区建设，为大数据产业发展提供政策、资金等方面的支持。另外，不仅要建立激励公民和组织运用数据的制度，还需要建立健全数据伤害维护机制，明确滥用数据的惩罚手段，保护那些可能受到数据伤害的公众和组织的根本利益，以维护数据治理的良好环境。 5.完善政府责任机制，解决数据公开和个人隐私保护的矛盾

大数据的信息开放和个人隐私保护在本质上是一对矛盾体。政府一方面希望通过数据开放支持公民、企业和各类社会组织挖掘数据的潜在价值，促进社会经济的健康发展；但另一方面，政府也担心因数据开放导致的个人隐私泄露对个人和社会公共安全带来风险。解决好二者之间的矛盾，是实现大数据治国必须面对的重大问题。要实现数据公开和个人隐私保护间的平衡，就需要建立完善的数据使用责任机制。所谓“数据使用责任”问题即维护数据安全的责任应由谁承担的问题。在过去，数据达到了收集的目的后即会被沉淀封存，此时数据的安全管理责任理当由数据的收集者所承担。但伴随着大数据治理的快速发展，原本废弃的信息被二次使用（这也是造成个人信息泄露的主要因素），此时仍将责任简单地归于数据收集者显然不尽合理。信息的二次使用，是政府、企业等为了从“废弃数据”中获取有价值信息而采取的资源回收再利用的做法。如果由数据收集者承担数据保密责任，必然导致数据收集者为防止泄密而对数据加以保密，从而阻碍了数据效益的发挥。在大数据时代，需要重建数据使用责任机制，即建立数据使用者责任机制，也就是作为数据使用者的政府、企业、社会组织等需担负起数据保存和维护信息安全等方面的责任。建立数据使用者的安全责任机制，明确数据使用者的权利与义务，规范数据从收集、处理、交易、应用等环节的机制建设，才能真正确保个人数据使用的安全。另外，在规范了数据使用者行为的同时，还应建立灵活的奖惩机制，鼓励监督和举报隐私违法行为，提高对隐私违法的打击力度。目前，关于个人数据的收集、利用和隐私保护还缺乏完善的法律和技术规范，个人数据的泄露和黑市交易现象十分严重。由于数据使用方占据了强势地位，公众个人处于劣势，因此需要政府站在公共立场，平衡数据使用者与个人之间的关系。王忠、殷建立：《大数据环境下个人数据隐私治理机制研究――基于利益相关者视角》，《技术经济与管理研究》2014年第8期。

6.转变治理结构，建构以数据化为核心资源的善治模式

大数据时代的国家治理结构转变就是要顺应信息爆炸、海量数据挖掘与利用以及公民广泛参与的时代特征与要求，变传统的国家权力等级管制模式为社会主体多元合作共治模式。政府依然拥有巨大的管理权力和服务责任，但这种权力受到社会和公民的有效制约，同时，社会主体对国家治理权利的分享形成了政府、企业、社会组织和公民的合作共治。这种国ღ家治理模式的演变契合了大数据时代开放性、参与性和互动性的特点，也是大数据时代对国家治理变革的现实要求。正如涂子沛所指出的，大数据时代将深刻改变我们社会的权力格局，“大数据时代正在呼唤下一波社会化的浪潮：一个更开放的社会，一个权力更分散的社会，一个网状的大社会”。涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命，以及它如何改变政府、商业和我们的生活》，广西师范大学出版社，2014年，第313页。构建以大数据为核心的现代国家善治模式，就是要改革传统的政府治理方式，创新国家治理理念，创新以大数据为核心的治理流程，利用大数据所带来的动态信息，建立国家与社会的良性互动关系，提高国家治理的科学性。为此，一要重新定位政府在国家治理结构体系的角色和功能，建立分工合理、资源共享、相互支持、高效合作的国家治理结构；二要改革传统的执政方式，建立以市场为导向、以大数据开发与利用为核心、以提升公共服务品质为目标的治理体系；三要以大数据技术的应用为纽带，提升社会组织和公民挖掘和分享数据价值、参与公共治理的能力，逐步实现社会的自我管理与协调发展。