农村产权抵押物变现的现实困境与破解对策

摘 要：农村产权抵押融资是盘活农村“沉睡资产”的重要渠道，也是增加农民财产收入的重要途径，而产权抵押物变现难是目前制约我国农村产权抵押融资健康发展的主要因素之一。由于我国农村产权流转存在刚性制度约束、农村产权的有效市场需求和流动性不足及其确权成本高且操作难，导致农村产权抵押物的收储与管理难、价值发现难、价值评估难和价值变现难。应完善农村产权抵押物变现的法律支撑体系，优化政府主导的宏观调控机制，构建包括资产管理中心、信息中心、交易中心、价值评估中心的农村产权交易市场体系，并完善农村产权确权颁证制度和农村社会保障制度等相关配套措施，以有效破解农村产权抵押物变现难困境，推动农村产权抵押融资发展。

关键词：农村产权；抵押融资；抵押物变现；收储管理；农村产权流转；农村产权交易市场；确权颁证；价值发现；价值评估；价值变现

中图分类号：F301.3；F832.1 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2016）05-0026-08

一、引言

目前，我国经济发展进入新常态，呈现出经济增速放缓、增长动力转变和结构优化调整等突出特征；同时，也表现出经济向形态更高级、分工更细致、结构更合理的阶段演化的过程（李扬，2015）。这也为“三农”的发展带来了更多的挑战和机遇。新常态下，要促进农业现代化发展，实现农业结构调整和农民持续增收，需要农村金融的大力支持。然而，金融机构作为资金供给方对新形势下农业具有增值成长和盈利空间的产业特征认识不足，针对农业的金融产品和服务技术以及解决农业金融交易成本过高等问题的相关配套政策也同样不足（张红宇，2015），导致金融机构的资金供给意愿较弱。而作为资金需求方的农村主体由于缺乏有效的抵押物而难以获得金融机构的资金支持。为此，十八届三中全会明确提出要赋予农民更多的财产权利，其中包括对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利和农民住房财产权抵押、担保、转让的权利。农村产权被认为是特殊范围内，由一系列农村集体土地权利及相关权利所组成的权利群（万广军，2011；孟光辉，2013），这种财产权是在所有权部分权能与所有人发生分离的基础上产生的，是指非所有人享有、占有、使用所有人财产以及一定程度上依法享有收益或处分的权利。农村产权的核心是土地（李玉辉，2013），包括农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业所拥有的资源性资产与经营性资产。一方面随着农业现代化的推进，农村主体对资金有了更大的需求，却无法利用手中的资产进行融资；另一方面随着城镇化的发展，农村生产要素非农化程度增加，使得大量农村产权处于低效闲置的状态。因此，促进农村产权抵押融资不仅能够提高农村产权的利用效率，还能够有效解决“三农”发展的资金缺口问题，进而激发农村的经济活力，提高农业生产力。

近年来，农村产权抵押融资成为我国学者关注的重要议题。刘广明（2011）认为土地具有多功能性，而发挥农地的贷款功能，一方面可以将农地蕴含的经济价值转化为流动性资金，另一方面抵押贷款不改变农地的占有、使用，进而不影响农业生产的正常进行，最终实现双赢©。李志强等（2011）认为开展农村房屋抵押贷款，一方面可以增加农民的财产收入、盘活农民有效资产，从而有效解决农民贷款难等问题；另一方面可以促进宅基地流动，实现资源的有效配置，有利于我国城镇化战略的实施。但从各地的实践经验来看，农村产权抵押融资的开展并不顺利。钱忠好（2002）对我国农村产权抵押融资存在的问题进行了研究，认为我国农地承包经营权存在不完全性，进而导致农地在市场上流转的条件不充分。于丽红和兰庆高（2013）通过对沈阳市金融机构的调查发现，农村金融机构开展农地经营权抵押贷款意愿不强的主要原因在于法律的限制、抵押品处置难度大和专业评估机构缺失等。王越子（2012）指出，由于目前农村产权流转市场不完善，金融机构基于农村产权抵押派生的权利束无法通过市场机制来实现，从而制约了农村产权抵押融资的发ฉ展。中国农业银行湖北省分行课题组（2014）综合比较了成都、武汉、重庆、鄂州、枣庄等五地农村产权交易所的运作模式，认为在农村产权抵押融资过程中存在一些瓶颈问题亟待破解，其中包括产权抵押资产处置和风险补偿难度较大等问题。刘志光等（2014）对武汉农村产权抵押贷款情况的调查发现，农村产权在处置时存在着抵押物权利再次流转困难、变更登记和再次流转的交易成本高、产权市场规模小且变现难等问题。郭炜和丁廷武（2015）认为农村土地产权大多属于有限的产权，比一般抵押物更难处置、变现，而且现有的农村土地产权质押物范围有限，使得金融机构本身不愿介入农村土地抵押贷款。对于产权交易相对成熟的林权而言，也存在着同样的情况。张岩（2014）对浙江省林权抵押贷款情况进行实地调研后发现，林权处置难是影响林权抵押贷款健康发展的一大难题。

综上所述，学者们对于农村产权抵押融资的重要性给予了一致的肯定，并在此基础上从各个角度分析了目前我国农村产权抵押融资存在的问题，但其研究还存在不足，主要体现在两个方面：一是虽有学者提出抵押物变现处置问题是制约农村产权抵押融资的重要因素，但对于抵押物变现难的具体表现与特征并没有进行深入分析；二是对于农村产权抵押物变现难形成的深层次原因鲜有涉及。有鉴于此，本文从农村产权抵押物变现的现实困境入手，深入剖析其主要原因，并提出破解农村产权抵押物变现难问题的相应措施，进而为推动我国农村产权抵押融资开展、解决“三农”发展的资金困境提供政策参考。

二、农村产权抵押物变现的现实困境

目前，各地农村产权抵押融资的开展仍处于探索阶段，在此过程中暴露出了诸多的问题。其中，抵押物变现困难严重影响了金融机构参与农村产权抵押融资的积极性，被认为是制约农村产权抵押融资健康发展的重要因素之一。农村产权抵押物变现是金融机构弥补违约损失的主要方式，也是在递延贷款过程中亟须破解的一道难题。目前我国农村产权抵押物变现主要存在以下几个方面的难点： 三、农村产权抵押物变现难的原因

1.农村产权流转的制度刚性约束明显

由于我国城乡二元经济结构的长期存在，导致农村居民与城镇居民、农村经济与城市经济、农业发展与非农产业发展存在着巨大的差距。“三农”问题一直以来是我国经济社会发展的重点、难点问题，其中农民的收入增长又是核心问题。农民拥有大量的资源性资产和经营性资产，这些资产不但能带来经济效益，还具有一定的社会保障功能，因此我国的法律制度对农村产权的抵押有着明显的刚性约束。根据有关规定，我国农村土地承包经营权的取得方式主要有两种：一是以家庭承包的方式取得，二是通过招标、拍卖、公开协商等方式取得荒山、荒沟、荒丘、荒滩地等的承包权。《农村土地承包法》第四十九条和《物权法》第一百三十三条允许用“四荒”地进行抵押融资；而对于以家庭承包方式获得的土地承包经营权，《农村土地承包法》第三十二条规定可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，并没有明确规定是否可以抵押。实际上，对于农户来说，取得的土地承包经营权还担负着一定的保障功能，一旦失去可能会对其造成巨大的损失。

农民的住房财产与宅基地使用权是一个不可分割的整体，我国《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条明确规定了宅基地使用权不得用于抵押，这也是考虑到住房对农民的重要性。但是在《土地管理法》第六十二条第4款中规定：“农村居民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”由此可见，法律并没有完全限制宅基地使用权的流转，而是对流转的受让人做出了限制，只允许宅基地使用权在集体经济组织成员之间进行流转。此外，《担保法》第三十七条第4款和《物权法》第一百八十四条第4款规定所有权、使用权不明或者有争议的财产不得抵押。我国农村产权，尤其是农村土地产权长期存在产权关系不明晰、产权主体模糊等问题。根据规定，农村土地所有权归集体所有，但是“集体”却没有详细说明，通常包括集体经济组织、村民小组、村民委员会等几种。可见，我国农村土地产权并不具备现代产权意义上的完整权利（黄宝连 等，2012）。总体来看，出于保护农民权益的目的，我国农村产权制度对农村产权的流转在法律层面进行了刚性约束，这样的制度安排必然受到市场经济转型的强烈冲击（吴次芳 等，2010），不但弱化了农村居民的财产权利，同时也限制了农村产权主体的融资渠道。

2.农村产权的确权成本高且操作难

产权明晰是提高经济效率的必要前提，在信息对称的情况下，通过严格的管理与契约的强制执行，成本与外部市场扭曲等问题都可以通过明确的产权定义来解决（Coase，1960）。同样，产权明晰也是金融机构审查农村产权抵押物的首要条件。2013年中央一号文件明确提出要完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。然而由于我国幅员辽阔，地形复杂多变，加上农户的传统观念禁锢等原因，农村产权的确权颁证工作遇到了极大的阻力。我国农户主要以家庭为单位开展农业经营活动，具有分散、规模小、弱质性等特点，土地细碎化问题较为严重，这为农村土地的确权颁证工作带来了巨大的困难。而确权颁证过程为了确保公平、公正与公开，需要经历繁琐的程序和众多规范的流程，在测算方面也需要花费大量的人力、物力与财力。另外，随着农村劳动力大量外流，导致确权过程中户主难寻，即增加了确权工作的难度，也增加了确权的成本。而农村留守人员对确权颁证工作的意义认识不足，缺乏积极性与主动性，导致农村产权的确权颁证效率难以提高。同时，现有土地经过流转和整理又出现土地边界模糊等问题，存在较多的权属纠纷；而农村空心化以及村委会组织薄弱等问题，还导致村集体难以履行包括土地确权在内的村务管理（蔡瑞林 等，2015），直接影响了确权颁证工作的开展。产权归属不明晰与权证登记不准确，既影响到农村产权的价值评估，也影响到农村产权的价值变现。

3.农村产权的有效市场需求不足

农村产权是以土地为核心的权利束，由于所在地域较为偏远，限制了产权的交易范围；再加上农业生产自身的风险性较高以及法律法规对农村产权受让人资格与用途的严格限制，农村产权的需求方主要是来自农村范围内从事农业生产经营与服务的农户、农业经营组织和涉农企业等农村主体。改革开放以来，农村剩余劳动力大量转移，外出务工成为一种普遍的趋势；留守劳动力往往不再以收益最大化为生产目标，而是以自给自足为目的进行农业生产，进而对农业生产的投资减少；同时，农村的传统思想与风俗习惯造就了农民的储蓄偏好，大部分收入都会存入银行以备不时之需，这也影响了农户对农村产权的有效需求。而对农业生产经营组织而言，过长的生产周期往往需要持续的资金投入，容易产生较大的资金缺口，所以对生产规模的扩大往往持谨慎的态度，对农村产权的有效需求也表现出逐渐降低趋势。除此之外，农村产权的市场需求是由价格、需求者的收入水平及其对价格的预期等因素所决定的，而价格则是由供求关系以及农村产权自身价值所决定。一方面，目前我国农村产权市场不完善，难以形成有效的价格机制，因而无法体现农村产权的真实价值；另一方面，农民的收入虽然有了大幅提高，但整体的收入水平仍然较低，与城镇居民相比差距仍然较大。众多因素共同造成了目前我国农村产权的有效市场需求不足，从而难以形成有效的农村产权市场，最终导致农村产权抵押物难以通过市场交易变现。

4.农村产权的流动性不足

随着农业现代化的发展，传统农业粗放式、外延式的发展模式不再适应目前的经济发展需求，规模化、集约化、可持续发展的现代农业成为当下农业发展的新方向。农村产权的流动可以优化资源配置，推动农业现代化发展。此外，通过产权流动，可以将资本配置到效率较高的经济主体、产业或者制度之下，从而提高资源的利用效率。因此，产权的流动将对经济发展的资本集约度和单位资本生产力水平产生直接的影响。但是，因所有制的限制、地方保护主义的存在、行政干预的盛行和法律法规的不完善等因素，目前我国农村产权流动很不充分（王言炉，2008）。从产权交易范畴来看，多数地区涉及的产权主要是土地承包经营权和集体林权。截至2014年6月，土地承包经营权流转面积38亿亩，占家庭承包经营耕地面积的28.8%；截至2012年底，全国累计发生集体林地流转面积1.92亿亩，占已确权林地的7.12%（叶兴庆 等，2015）。由此可见，土地承包经营权与林权的流转比例较低，流动性严重不足。同时，农村产权交易市场功能不完善以及信息不对称也是造成农村产权流动性不足的重要原因。到目前为止，我国农村产权交易仍缺乏完善的法律体系支撑，增加了产权交易双方的风险，不利于农村产权抵押物变现处置工作的开展；对于信息严重缺失的农村产权抵押物而言，购买人往往会持更谨慎的态度，从而进一步制约了农村产权抵押物的及时变现。 四、农村产权抵押物变现难的破解对策

随着我国经济发展进入新常态，促进农民增收必须适应新的发展环境，应对新的变化和挑战，为农民收入持续较快增长创造良好的政策环境（张红宇，2015）。农村产权抵押融资是盘活农村“沉睡资产”，促进农民财产性收入增长和推动农业现代化发展的重要途径之一。虽然国家逐步放宽了农村产权用于抵押融资的准入条件，但金融机构在进行农村产权抵押物变现处置时仍存在着诸多困难，而农村产权抵押物的变现难直接导致了农村产权抵押融资业务难以全웃面开展。随着城镇化的快速推进，农村产权资产有着巨大的升值空间，发现与盘活这些资产价值，将有助于进一步增加农民的收入。就目前而言，农村产权抵押物变现难已成为制约金融机构将资金投向“三农”的重要原因，破解这一难题不仅将有助于推动农村产权抵押融资的发展，同时也将有效降低金融机构的贷款风险。根据前文对农村产权抵押物变现的现实困境及其原因的分析，本文提出以下几个方面的对策建议：

1.完善农村产权抵押物变现的法律支撑体系

农村产权作为一种特殊的财产权利，要发挥其融资功能，既要放宽法律的限制，让更多的主体能够参与到农村产权流转过程中来；也要加强法律的保护，确定各主体的权利与义务，规范交易行为。随着农村产权制度改革的深化，要总结农村产权抵押融资试点地区的实践经验，不断完善农村产权抵押物变现的法律支撑体系，确保农村产权抵押物变现过程能够合法、合规地进行。具体而言，首先应当在保证农户根本利益的前提下，进一步放宽对农村产权受让人的限制，推动农村产权市场的发展，增加农村产权的有效需求总量，进而有效提升农村产权抵押物的金融价值。其次，应当健全农村产权交易的法律支撑体系，使农村产权交易双方能够在规范、公平的前提下进行自由交易，同时，在处理交易纠纷时能够有法可循、有据可依，保证交易双方的利益。

2.优化政府主导的宏观调控机制

除了法律体系的支撑，农村产权抵押物变现还需要政府发挥其宏观调控作用，突破农村产权抵押物变现的环境约束，推动农ツ村产权抵押融资的发展，其中包括以下几个方面：一是完善农村产权抵押物变现的政策支撑体系。农村产权抵押物变现需要各级政府根据地区的实际情况科学地制定抵押物变现的指导意见与实施办法，为农村产权抵押物变现提供规范和权威的建议。二是健全农村产权抵押物变现的交易制度。交易制度是规范农村产权交易市场的重要保障，不仅能够保证交易过程的顺利进行，同时还能够控制交易风险，减少交易纠纷。三是转变政府职能，加强部门合作。农村产权抵押物变现过程涉及多个政府部门的参与，因此需要有相应的部门协作机制，以提高农村产权抵押物在审批、过户等环节的工作效率，缩短交易流程，降低交易双方的交易成本。

此外，农村产权抵押物变现也是一个复杂的过程，还应当有完善的配套机制加以辅助，才能更好地实现农村产权抵押物的变现交易。首先，需要建立和完善农村产权抵押物交易的监督机制，确保各个部门能够履行自己的职责。其次，需要建立农村产权抵押物交易的激励机制，积极培育农村产权抵押物的需求市场。再次，需要创新农村产权抵押物交易的支付机制，提高支付效率，降低支付成本。最后，还需要建立农村产权抵押物交易的惩处机制，对违反产权交易规定的行为进行严厉打击，确保农村产权抵押物交易能够健康稳定地进行。

3.构建和完善农村产权交易市场体系

一是建立农村产权资产管理中心。农村产权资产管理中心的主要业务是对农村产权抵押物进行收储、运营与处置。在农村产权抵押融资过程中，当借款人违约时，可由资产管理中心对抵押物进行收购，以弥补金融机构的损失，并通过新项目的运营实现产权价值的提升，最终流转给产权的需求方。作为市场化运营的农村产权资产管理中心，是对抵押融资风险补偿机制的一种补充，可以及时弥补因借款人违约给金融机构造成的损失，并通过市场机制发现农村产权抵押物的潜在价值。

二是建立农村产权信息中心。农村产权资产管理中心对产权抵押物的收储与处置离不开信息的搜集与扩散，同时产权抵押物的需求方也需要借助权威的信息发布平台来获取信息。随着“互联网+”行动计划的展开，农村信息化的基础设施将会进一步完善，农村网络用户数量也会大幅增加。因此，借助互联网平台建立农村产权信息中心，将有助于增加信息的传递速度与传播范围，同时还能够降低供需双方的信息搜集成本。

三是建立农村产权交易中心。农村产权交易中心是为农村产权供需双方提供交易服务的平台，可以确保农村产权交易的公平与公开，同时对交易过程进行有效监督。在农村产权交易中心的建设中，各个地方应该遵循一个中心、多个网点的原则，搭建覆盖全部地区的交易网络体系，并借助网络进行资源的交互式共享，形成统一的管理体系。

四是建立农村产权价值评估中心。农村产权价值评估中心应当是独立的且作为利益无关者对农村产权价值进行客观评估的机构。此外，还需要由政府制定出台统一的评估标准，在评估方法的确定上也要考虑其合理性与可操作性，为农村产权提供权威的价值评估。

以上四个中心的建立形成了农村产权抵押物变现所必需的市场支撑体系，且每个中心并不是独立运作的，而应当由政府统筹，形成相互协作的农村产权交易市场体系。

4.完善相关配套措施

要破解农村产权抵押物变现难的困境，还需要有相关的配套措施进行补充，其中最主要的是农村产权确权颁证制度和农村社会保障制度。确权颁证是实现农村产权还权于民、还权赋能、财产增值、流转增效的基础（刘可，2014）。因此，需要进一步推进农村产权的确权颁证工作，加快落实农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，做到一权一证，既让农民拥有完整的产权权利，也让产权的流动更加便捷。此外，还需要合理地解决农村产权的历史遗留问题，规范确权颁证工作流程，做到准确测算，地证一致，避免农村产权抵押物变现交易中出现产权纠纷。另外，对于农村社会保障制度的建设，应当将农民与失地农民、农民工、乡镇三改分流人员等特殊群体区别对待（何惠珍，2010），推出多层次的社会保障模式，进一步弱化农村产权的社会保障功能，突出其融资功能，做到不论是有地还是失地都能够获得相应的社会保障，为农村产权抵押融资的发展解除后顾之忧。 　

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