浅析农民工市民化进程中居住权保障的困境与破解

一、 农民工市民化进程中居住权保障的必然性分析

居住权的内涵

居住权是有关公民居住行为的权利的统称。居住权一词滥觞于罗马法，属于人役权的一种，后来相继被欧陆各国法律所承袭。居住权的英语表述是Housing Right 或The Right toAdequate Housing，两者意思相近，但 The Right to AdequateHousing更强调适足的住房权，在拥有住房权的基础上强调适宜的、足够的住房权利，并将获得体面的住房作为一项最终的神圣目标。国内因为翻译的缘故产生了三种译法来描述这一概念：一是居住权，将居住权作为一项基本人权，强调获得住宅的权利;二是住宅权，是指获得适足和充分住房的权利;三是适足住房权，意义基本与住宅权相同。

实际上上述三种翻译所表达的都是同一个意思，即为住房弱势群体提供适当住房的权利。居住权主要由四个方面构成。第一，住所选择权，又被称为定居的自由，指的是公民一定区域内任意选择地点定居的自由，而不被强制定居某处或被驱逐。第二，住宅所有权。保护住宅所有权首先体现的对私有财产权的不得侵犯，这一点一般在《宪法》中有明文规定，而且通过《物权法》等法律法规加以细化。第三，住宅不受侵犯的权利，住宅是一个人不受公权力干涉的私人空间，目的就是为了获得住房安宁，保护个人隐私。第四，获得住房的权利，这是其他住房保护权益的基础，但由于现在房价居高不下，很多人依旧无家可归，所以从某种程度上来说公民获得住房的权利是政府的一项义务✯。

居住权作为一项基本人权应受到必然保障

1996 年召开的联合国第二次人居大会正式确立了居住权为基本人权。在随后的《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》、《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》等国际公约对居住权进行了进一步明确。人权是人之为人所应该享有的权利，其核心价值在于维护人的尊严。

二、 农民工市民化进程中居住权保障的现实困境与产生原因

农民工作为社会生活中的弱势群体，现今他们的基本居住权利仍然没有得到充分的尊重和来自外界的保护，多数农民工因为没有充足的资金不能进入商品房市场，也因为身份等限制无法满足获得廉租房和经济适用房的条件，因此不少农民工居住在城中村、 棚户区、违章建筑等一些非法地带，现实生活中农民工的居住权受到了种种羁绊。

农民工市民化进程中居住权保障的现实困境

农民工的居住状况陷入令人堪忧的困境。这些困境主要体现在如下五个方面：第一，居住条件十分简陋。其中最为突出的一个问题就是拥挤，根据建设部统计，农民工的人均房屋面积只及城市居民的三分之一。其次，农民工的住房质量指数也远远低于城市居民，所以在城市中精美市民公寓、别墅与拥挤破败的工棚相伴成景，十分不和谐。第二，居住基础设施供应不齐。一般住房基本配套设施包括厨房、卫生间等，但是据统计仍有不少农民工的住房内无厨房，而是用一个简易灶台草草了事，在厕所中安装了抽水式马桶的农民工也只是占了很少的比例。但是如果按照联合国关于居住条件的要求，就有不少流动人口生活在类似贫民窟的环境中。第三，住房支出费用昂贵。首先，多数农民工进城从事的职业并不是高薪职位，相比较于收入和其他费用支出，住房开销所占比例较大;其次因为受到户口的限制，农民工不能像城市居民一样享受到低价购买经济适用房或者申请廉租房的优惠政策。第四，在文化生活上，外界供给匮乏，不能满足农民工的需求。农民工在离开农村之后便不能享受到乡镇基层政府所提供的各项文化工程，在城市中下里巴人的文化形式又比较罕见，因而他们只能在挤在街边小店看电视或者三五成群地在街上闲荡。第五，居住地段或者环境令人堪忧。其次，有些农民工为了租房便宜选择在郊区居住，因此丧失了很多接受城市公共服务的机会。

农民工居住权缺乏保障的原因剖析

笔者认为出现上述困境的根源在于以下四个方面。

1.城乡二元体制是农民工市民化进程中居住权无法得到保障的根源

城乡二元结构的管理体制在改革开放的背景下已经无法跟上时代的步伐，在许多现实方面皆有比较突出的问题，例如传统社会管理体制下的户籍制度，曾一度是公民迁徙自由的重大阻碍，但是如今户籍制度的放宽并没有从根本上使得农民工享有其应得的、平等的权利。突出显现在：同工不同酬、安全卫生条件差、社会保障普遍缺失等。农民工欠薪纠纷屡见不鲜，有的甚至跳楼讨薪，同时有调查显示，农民工的月平均工资还不及城镇职工平均工资的60%，工资的增长相较于物价的增长显得微不足道。从上述分析可知，农民工由于户口的无法转变，在城市生活中应得的权益仍旧无法兑现，进而侵害到农民工的经济利益，在此种情况下实现居住权倍加艰难。

2.政府出台的相关政策落实不能到位是主要原因

早在2007 年，住建部、发改委等五部门就出台了《关于改善农民工居住条件的指导意见》等政策性文件，但落实效果不佳。解决住房问题往往有两种途径，其一是通过市场途径购买商品房，其二是通过保障房政策。农民工由于自身经济能力有限，往往倾向选择后者，但是保障房政策真的能保障农民工的居住权吗?廉租房是指政府通过补贴或者配租的方式，向具有城镇长住户口的低收入家庭提供的保障性住房。第一，廉租房覆盖对象狭窄，没有达到预期效果，而且随着社会的转型，产生大量类似农民工的新型社会群体，这些住房弱势群体的住房权没有受到重视。第二，廉租房源和资金来源都不稳定，其中政府在资金来源方式中起着重要作用，但仅靠政府财力恐将难以长久维系。经济适用房则是指由政府组织房地产商或者集资建房单位建造，向城镇中低收入家庭以微利价格出售的一种商品住房，具有社会ฅ保障性质。但是作为一种新型住房形式，国内对此尚无一个的明确界定，仍然有待政府切实加强相关方面的政策规定。

3.农民工在城市居住中因受到群体性排斥而使居住权无法得到保障

农民工在城市生活往往会受到群体性排斥，而此种群体性排斥在城市改造的动拆迁过程中表现得尤为突出。外来人员因其自身流动性大，在城市改造拆迁时，他们被理所当然地认为应该直接搬走。农民工的居住权在城市社会中受到残酷漠视。

4.农民工自身对居住权认识不足并且缺乏维权意识

农民工在自己的居住权被侵害时常常处于一种无意识状态，自身缺乏对居住权的认识和表达意识导致农民工在权益受侵害时扮演着沉默者的角色。农民工市民化进程中会遇到许多问题，诸如欠薪、工伤等，对此他们会选择上访、闹事等一些比较激烈的手段表达诉求，但对于居住权被侵害时他们的想法往往是再找一个地方住就好了、实在没有办法，大不了回老家。这种沉默不表达的现象并非是诉求渠道被封堵，而是更为可怕的集体无意识。农民工对ญ自身所享有的权利浑然不知，故而在农民工遭到群体性排挤之后又由于自身主动选择的沉默，使得居住权的排斥表现得更加含蓄且不易发觉。

三、 保障农民工市民化进程中居住权的路径分析

完善农民工居住权保障的法律制度

首先，逐步废除城乡二元体制，建立统一的城乡户籍制度。如前面所述，户口的限制导致农民工在许多方面不能与城市居民享有平等的权益，而且取消城市户口和农村户口的差别也是大势所趋。其次，完善最低工资制度。农民工居住权的保障很大程度上直接受制于其所拥有的财富，由于城市经济发展和物价的飞涨，最低工资标准也要做相应的调整。再次，完善居住权配套法律制度。全国人民代表大会应尽快出台住房保障法，将公民的住房权进行统一保护，避免农民工从一种非法住房形式辗转向另一种非法住房形式。通过法律法规的形式细化居住权的相关规定，在微观上详细规定住房保障具体事宜，切实保障农民工的居住条件和不被排挤、驱逐，逐步实现公民安居乐业的法治社会。

政府承担起保障农民工居住权的职能

住房属于准公共物品，为辖区内生活工作的农民工提供住房保障是城市政府不容推卸的责任。首先，进一步完善保障性住房政策，将农民工与城市居民一起纳入住房保障范围。农民工因不能达到廉租房和经济适用房的供给条件而被排除在现行保障性住房政策的大门之外，政府应根据实际调整相应政策，打破城乡二元结构的制约，严格界定住房保障的对象，使廉租房和经济适用房政策真正惠及的农民工等住房弱势群体。其次，应当明晰政府的责任，将农民工住房保障情况与绩效考核挂钩。避免在城市动迁中政府只从一方利益出发而忽视了造福百姓的职责所在，并且在执法环节沿革把关，比如严厉打击侵害农民工权益的不良中介机构等。再次，政府应该结合当地情况规定多元化的❥住房供给渠道，促进解决农民工居住权问题。譬如，政府应允许有条件有能力的企事业单位自行筹集资金建房，在此政府可以通过减免相关税费、给予政策补贴等方式鼓励单位集资建房，让住房困难户可以以优廉的价格享受住房。

充分调动多种社会力量

参与解决农民工居住房建设农民工市民化进程中的住房问题是一个社会问题，需要社会各界的积极努力和配合。首先，明确企业的社会责任。现在的许多企业都会为劳动者提供员工宿舍或者住房补贴，这很大程度上为农民工的住房问题提供了帮助。同时在推广公租房时，需要有社会责任的企业提供资金参与建设。其次，由金融机构为此提供支持。金融机构是一种特殊的企业形式，也需要承担企业的社会责任。再次，加强对农民工等住房弱势群体的社区管理工作。那么为了改善农民工居住条件，就需要动员城中村的村委会或社区居民广泛参与其中，摒弃政府统管一切的现状，积极发挥社区的自主性。

切实维护农民工居住权益

由于户籍制度改革的不可能一挥而就，在循序渐进的改革过渡阶段，农民工依旧属于农村，仍然拥有其在农村居住的权利。无论他们Ⓐ在何处务工，都应该在较长的一段时间里为他们保留其在农村的宅基地，不能因为农村新规划而直接没收或者侵占他们的宅基地。在农民工有返回农村居住的意愿时，应该提供和传统农民相同的优惠和补助。通过对农民工的宅基地使用权的保护，能够使他们在外漂泊时身后还有退路，在内心上还有一份归属感。