我国农村集体土地所有权主体问题探究

【摘 要】我国现行法律对农村集体土地所有权主体的确立了乡（镇）集体、村集体、村内集体（主要是村民小组）对集体土地所有权分别享有的所有权归属法律状况。这一法律安排存在因权利主体过于抽象导致实际的具体权利主体缺位，所有权行使主体缺乏权利行使的法理依据和行使主体的错位与混乱，所有权权能残缺致使土地利用效率的大幅度降低等问题。对其改革措施，应当在保留土地集体所有权不变的情况下，统一所有权代行主体于村集体经济组织，村集体经济组织必须独立于村委会并与村委会形成制衡、监督关系，村集体经济组织产生于民主的方式之上，运行于严格的法治程序之下，决策于一定比例的表决权。以尽可能保证其更大程度的保护村集体成员的利益，同时又能在法定的土地处理权限范围内较为自由的促进土地利用效率的提高。

【关键词】集体土地使用权；权利主体；集体经济组织

在我国集体土地之上，存在着多种形态的土地权利，仅从《物权法》中便可以找到集体土地所有权，建设用地使用权，宅基地使用权，土地承包经营权，地役权等权利。然而，这所有的权利都衍生于一个最基本权利，那就是作为母权利的所有权。对所有权的不同规定不仅直接决定着集体土地上其他民事权利的存在和分界，更关乎一国基本土地制度的确立。而对土地所有权规定的差异首先也反映在权利主体规定上的不同。因此，对我国农村土地ผ制度的改革必须首先开始于对集体土地所有权主体身份的确认和调整。

一、我国法律对集体土地所有权主体的认定

二、我国集体土地所有权主体的法律认定上存在的问题

（一）法定的权利主体过于抽象导致实际中具体权利主体的缺失

作为集体土地所有权主体的“农民集体”只是一种对概念的抽象，更多是政治意识形态在农业生产领域的投射。“集体所有权概念本身的模糊性，导致集体所有权的主体不明确，农民权利的虚化。”相比于个体，它缺少实在性，具体性，相比于法人，它欠缺独立的意思表示机关，独立的机构、财产、责任能力。作为一项民事权利，它没有实际的权利人，更没有义务的承载者。缺乏权利主体、责任主体，更无可被监督性，从而“导致产权主体虚置、无人负责和资产流失的严重现象”。此外，城市化发展加剧了农民集体成员的流动性，☑更容易使“农民集体”这一主体身份被滥用。“一些地方政府从推进农村城镇化和农业规模经营的需要，以行政手段撤乡并镇，撤村并院，使得农村土地所有权主体缺乏稳定性，主体边界被非市场手段打破，所有权主体的地位和权益难以得到充分保障。”因此，无论从理论还是实践上看来，当前立法下的“农民集体”的权利主体设置会导致所有权合法实际存在的权利主体的缺位。当然，这并不意味着要动摇或否定“农民集体”的集体土地所有权主体地位，而是强调为“农民集体”这一所有权主体配置科学合理的权利行使主体的必要性。

（二）所有权行使主体缺乏权利行使的法理依据和行使主体的错位与混乱

既然法定权利主体虚置，★那主体的法定权利究竟该由谁来行使才最为合理合法，就成为进一步考虑的问题。集体对应的集体经济组织不存在了，集体的所有权实际就落入了乡镇政府，村民委员会，村民小组手中。如果乡（镇）一级集体所有权由作为行政机关的镇政府行使，又因为我国的国有土地所有权也由政府代行，乡镇政府尽管不享有国有土地使用权，可是其与上级、上上级政府同属行政❣系统，相互间存在隶属关系，这实际就相当于政府既行使了国家土地所有权，又行使了乡镇一级集体土地所有权，那集体所有权与国家所有权的区分，还存在什么意义呢？这是法理与逻辑的悖论。如果村委会行使土地所有权，我们知道，村委会本身就属于管理公共事务的基层自治组织，“在法律未对‘村民集体’做界定的情况下，却绕过法定的所有者，直接将农地所有权的行使权和经营管理权赋予村委会，由此使得村委会负担着“三位一体”的角色只能，面临严重的委托――代理困境。它将难以有效维护农民对土地的合法权益。作为国家行政体制的实际延伸，村委会和村“干部”在这场利益冲突中，更多的选择了服从上级政府命令的立场。”这对村委会或者村民而言都未必有利。如果村民小组行使所有权，暂不考虑其法人资格和责任能力的欠缺，仅其权利行使过程中的公信力就显得太弱。且“目前农村的大部分地区，几乎不存在成型的村内两个以上集体经济组织，村民小组只是一个松散的村民内部组织，既无账号也无公章，许多地方已无法将各村民小组的土地界线划分清楚”，虽然也有少数例外，但面对普遍存在的这种现状，过于强调村民小组对所有权的行使权利也不是明智的呼声。

（三）所有权权能残缺致使土地利用效率的大幅度降低

现行法上，我国集体土地上的所有权权能是残缺的。作为所有权基本权能的占有、使用、收益、处分权能未得到法律上的充分保障。我国村民集体是集体土地的所有权人，农户在集体土地上享有相应的土地承包经营权。没有适格的且能有效代表农民利益的所有权行使主体，权益的实现就只能依靠农民和“农民集体”。拥有所有权的“农民集体”对集体土地的最终处分受到国家的限制，对土地的占有权限受到土地征收的威胁。而对于农户，虽拥有对土地的承包经营权，但其对土地的使用、收益权的充分利用是有法律障碍的。“现行法律对农户在土地转包、转让、抵押等方面都设定了不少限制性条款。这些严重影响了农民的生产积极性，造成社会资源的浪费。”“我国农村集体土地所有权权能残缺不全，其根本原因在于行政权力对农村土地产权限制过多”。减少行政权力对土地利用的干预，以立法完善土地所有权权能是解放农业生产力，提高土地利用效率的现实必要。

三、我国农村集体土地所有权主体制度的法律重构

（一）简化集体土地所有权的权利主体

“自上世纪 80 年代中期以来，学术界对农地所有权制度的改造主要提出了三种思路：一是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；二是取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是在坚持集体土地所有权的前提下，完善并确立真正意义上的集体土地所有权”。本文不同意国有化，不只因为其在操ฝ作成本和土地管理上面临巨大的障碍，最担忧的是恐惧其会在未来成为土地市场化流通的枷锁，亦或成为民权保障上的威胁。本文亦不同意私有化，既在于担心其对国家制度造成的潜在冲击，还在于现阶段集体土地的社会保障作用依然巨大且别无替代，故不能私有化。本文的主张和第三种思路较为接近，但亦有不同。在对农村集体土地使用权的主体选择上，本文主张在不改变集体土地所有权的基础上，简化集体土地使用权的权利主体。具体而言就是取消乡（镇）集体和村内集体（主要是村民小组）在集体土地使用权上的权利主体资格，仅保留村民集体对集体土地的所有权，并对村集体土地的所有权进行颁证确权。乡镇集体的公益用地和基础设施建设等用地及地上财产依具体的利用状况和利用目的不同，分别将其所有权划归国家、地产所在地村集体、私人或社会公益团体。伴随所有权的简化和单一，将村内集体土地的所有权纳入村集体，给予村民小组或成员一定的补偿，并保障其在村集体经济中的成员权。

（二）建立独立于村民委员会的农村集体经济组织，以代行集体土地所有权

当前的集体土地所有制已无法适应发展的需要，必须对其加以改造和重构，“重构集体土地所有权的方案主要有以梁慧星教授为代表的共同共有说、以王利明教授为代表的成员共同所有说、以韩松教授等为代表的新型总有说、以王铁雄教授为代表的合有说、以孙宪忠教授为代表的法人所有说、以陈小君教授为代表的股份合作说和以马俊驹教授为代表的合作社所有说等”。上述各学说皆具价值性与启发性，然亦皆有偏差。本文主张以民主的方式选举出独立于村民委员会的村集体经济组织，只开展与集体财产有关的经济性活动，不干涉其他村民自治工作。并在不违反法律有关农村土地及其他规定的情况下，可自行组建股份公司、法人企业等。这不仅建立起了专门的集体财产经营管理部门，还能形成与村民委员会之间的相互监督与制衡，在发展乡村经济的时候，推进民主政治。但是该集体经济组织的组建和运转必须依严格的规章程序，必须确保村集体成员基本成员权和重大成员权得到充分的尊重和行使保障。

（三）限制政府干预，扩大集体土地所有权权能

立法应当进一步严格土地征收程序，严格对征收理由所援引的“公共利益”的限定，以减少政府对集体土地的不当干涉。放宽农村土地政策，探索和完善农村集体土地上用益物权和担保物权的种类与适用，推进集体土地入市。此外，农村社会保障制度和户籍制度的改革也当作为农村集体土地所有权主体制度改革的配套措施予以推进。