浅谈流动儿童义务教育政策执行难的互适模型分析

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论文摘要 流动儿童义务教育问题受到社会广泛关注。在流动儿童义务教育政策执行过程中，流入地政府、公办学校、家长等方面基于不同的利益诉求做出的不同选择，大大削弱了政策的执行效果。解决流动儿童义务教育执行难问题，需要各方共同努力，积极寻求利益结合点，建立互适机制，方能从根本上得到有效解决。

论文关键词 流动儿童 义务教育 政策执行 互适模型

一、当前我国流动儿童义务教育执行难的现状

20世纪80年代以来，我国的城市化进程不断加快，越来越多的农村剩余劳动力涌向城市，由此而引发的流动儿童教育问题受到社会的广泛关注。

二、我国流动儿童义务教育政策执行难的原因分析

流动儿童义务教育政策执行难，是各利益相关者基于不同的利益诉求而造成的。下面分别从流入地政府、公办学校、家长三方面进行分析，阐释流动儿童义务教育政策执行难的原因。

（一）流入地政府

法国行政学家夏尔·德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与他们期望的东西不相符或在他看来是无法实施时，他将反对这种毫无活力的东西或者试图改变措施的内容。”这说明了行政机构在政策方面的利益取向与诉求。流动儿童跟随父母进城却没有流入地的户口。要求流入地政府自己解决流动儿童的教育，那么就无形中增加了他们的财政负担。于是流入地政府往往会用财政困难等借口推卸责任，没有认真落实流动儿童教育政策。以广东东莞为例。在当地，非户籍的农民工子女占到了总数的46.8%，当地政府要全部解决这部分儿童的义务教育问题，经估算一年大概要投入80个亿。要拿出80个亿来解决流动人口子女义务教育问题，当地政府的积极性并不高。

（二）公办学校

流入地公办学校出于自身利益考虑，会找各种借口或手段限制流动儿童进入本校就读。比如，流入地公办学校要求流动家庭出示城市务工证、城市暂住证、无人监护证明、户口本证明、实际居住所证明，只有“五证俱全”才能享受义务教育。流动儿童还需要交纳一定数额的借读费。究其原因，主要是教育质量问题。教育质量（严格说是升学率）是学校生存和发展的重要前提。然而，大部分流动儿童来自偏远贫困地区，学习基础一般较差，接收流动儿童入学对于学校来说，对教学质量存在巨大风险。学校为了保证教学质量，势必加大对生源质量的控制。这样一来，大多数流动儿童的受教育权利仍然没有得到保障。

（三）家长

流动儿童义务教育政策的执行还受到流动儿童家长行为的影响。流动家庭中的家长，大多来自经济相对落后地区，经济收入较低。公办学校的门槛对于部分经济收入微薄的流动家庭来说，依然很困难。孩子们是否能够在陌生的学校中获得城市儿童的尊重等也是家长考虑的重要问题之一。调查显示，不少公办学校的学生对流动儿童存在不同程度的歧视。据《北京市流动儿童义务教育状况的调查》显示：“在被调查的流动儿童中有一半以上的（58.3%）不喜欢甚至讨厌北京的孩子，理由主要是他们欺负人（26.2%），看不起人（37.1%），同在一个城市生活，有些孩子甚至从来没有和北京的孩子接触过（3.1%）”。从利益的角度考察，当前流动儿童教育政策还无法给大多数流动儿童家长带来看得见的实际利益。

三、基于互适模型的对策分析

（一）互适模型的含义

互适模型，构建者是美国学者M.麦克拉夫林。麦克拉夫林在对美国当时教育结构改革问题进行个案研究的基础上，通过由具体到抽象的方法，说明政策执行是政策执行者（组织或人员）与受影响者之间就目标或手段做相互调适的一个过程，他认为这应是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者互适的程度。

互适模型的逻辑认定主要包括以下四个方面：

（1）政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于双方在政Σ策上的共同利益，彼此必须说明、协商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式。

（2）相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程，而不是传统的“上令下行”的这种单向流程。

（3）政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变。

（4）受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。

最后得出结论：成功的政策决定有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行有赖于成功的互相调适过程。

（二）我国流动儿童义务教育政策执行互适模型的基础——利益一致

解决流动儿童义务教育问题，是社会、经济发展的必然要求，也是落实科学发展观的必然要求。作为一项基本国策，国家、学校和家长都是国家义务教育政策的执行者，三者的根本利益是一致的。这一问题的解决需要各方面的协调与配合，需要流入地政府、公办学校、流动家长的共同努力½。笔者认为，应当承认，由于具体责任和利益诉求的区别，政府，学校和家长在一定条件下是有差别甚至矛盾的。但同时又认为，在流动儿童义务教育政策执行的过程中，流入地政府、公办学校、流动儿童家长等利益相关者的利益又是根本利益一致基础上的差别，是可以调适的，三者是可以寻求到利益的结合点的。这个利益的结合点即是三者间的共同利益——流动儿童义务教育政策的有效执行，可以使流动儿童家长全心全意在当地务工就业，给当地经济社会发展做出自己的贡献，这对流入地政府来说是十分有利的；流动儿童在公办学校读书，不仅可以壮大公办学校的生源力量，还可以使公办学校不断完善、发展各项管理制度，在发展变化中壮大自己的力量；流动儿童的义务教育问题解决了，对于流动儿童家长来说，不仅使自己吃了“定心丸”，可以安心工作，也能使自己的孩子接受更好的教育，享受更好的教育资源。总而言ง之，解决流动儿童义务教育问题，都有利于流入地政府、公办学校、流动家长各自的发展，正是这种利益的一致性，使三方利益相关者紧密联系在一起，只要三方利益相关者共同努力，能在相互调适中实现利益的动态平衡，就能确保流动儿童义务教育政策的有效执行。 "

（三）互适模型视角下的对策分析

1.协商调适：实现利益的动态平衡

根据互适模型，我们的整体思路是：流入地政府、公办学校、家长，基于各方在政策上的共同利益，必须经过协商、调适以实现利益的动态平衡。具体措施如下：

（1）流入地政府与公办学校之间的调适。流入地政府可以在财政允许的情况下，加大对当地公办学校的教育投入，完善公办学校的各项基础设施建设，增强公办学校的承载能力；同时，在法定程序内，制定相关规章制度，加强对当地公办学校的规范作用，禁止公办学校对流动儿童教育的乱收费行为等。而公办学校应当公平看待流动儿童，积极配合当地政府，履行好相关义务教育政策。如建立适应流动儿童动态性特点的弹性学籍管理和班级管理制度等。

（2）流入地政府与流动儿童家长之间的调适。流动家庭给当地经济社会发展做出了巨大贡献。流入地政府理应积极为流动儿童就近入学创造各种有利条件，如维护流动家庭的合法权益，积极创造各种就业渠道，增加流动家庭收入。而流动儿童家长应尽量利用当地政府创造的一切有利条件，提高自己的经济能力和生活水平，发挥自己的才智为流入地的经济发展做出自己的力所能及的贡献。

（3）公办学校与流动儿童家长之间的调适。公办学校应考虑到流动家庭的实际情况，降低对流动儿童设计的各种入学门槛，同时自觉停止各种乱收费行为。而流动家长也应该努力提高自己的经济水平同时转变思想观念，积极把孩子送到正规的公办学校就读，让孩子接受更好的教育。

2.平等交流：创造和谐的沟通环境

互适模型下的调适过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程，而不是传统的“上令下行”的这种单向流程。因此，我国流动儿童义务教育政策的有效执行，需要为流入地政府、公办学校、家长的平等交流创造和谐的沟通环境。从应然关系来说，家长、学校和政府是平等关系，或者更准确的说，政府和学校是服务部门，流动儿童是服务对象。由于历史原因，流动家庭大多来自经济、文化相对落后地区，经济收入较低。流动家庭在城里务工，受到部分城里人歧视是不争的事实。为了维护流动家庭的利益，社会特别是流入地政府应当努力创造一种良好的沟通、协调环境，使流动家庭在流入地得到应有的尊重，使流动儿童在城市公办学校不受歧视。如，通过宣传等方式为流动家庭创造良好舆论环境，巩固流动家庭在城市社会中的地位；通过各种方式改善流动家庭人员与流入地城市居民的人际关系。毋庸置疑，只有真正维护了流动家庭的尊严，让其不受社会歧视，才能使流动家庭拥有与城市人一样的平等地位。也只有让流动家庭得到社会的真正尊重，他们才能平等地与流入地政府和公办学校进行沟通交流。

3.协调控制：建立完善的反馈机制

互适模型告诉我们，政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变。受影响者的利益和价值取向也将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。所以，对政策执行进行协调控制，建设完善的反馈机制十分必要。

流动儿童义务教育政策的执行是在复杂的社会环境中进行的，受到各方面因素的影响。加强流入地政府、公办学校、家长等三方利益相关者的信息沟通及反馈机制建设，更好地、及时地发现执行中出现的问题和困难，及时采取有效的调整措施和补救方案，是保证流动儿童义务教育政策顺利进行的举措之一。首先要建立健全流入地政府的信息网络和上网工程，发挥报刊、广播、电视等舆论工具的作用，拓宽信息交流渠道，公开政府信息，让公办学校ข和流动家长了解政策的执行情况，以此增加三方的沟通和反馈机会，也可以让政府更了解公办学校和流动家庭的需要。其次，建立救助申诉相关机构，让公办学校和流动家庭能向流入地政府及时、直接反馈政策执行的信息，特别是让流动家庭能及时向流入地政府表达自己的意见、倾诉自己的心声，政府则根据家长意见不断改进工作，完善政策法规。