法治视野下的行政诉讼和解制度

2012年3月11日最高人民法院院长王胜俊在十一届全国人大五次会议上作的《最高人民法院工作报告》中指出：各级法院一审行政诉讼案件中和解撤诉6.5万件，占48%。说明在我国建立行政诉讼和解制度是很现实和重要的。

一、行政诉讼和解制度的概念和实质

行政诉讼和解制度，即是在行政诉讼过程中，行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下，在自愿原则、合法原则的基础上，通过有效的沟通，以行政法上的权利和义务为内容进行协商，达成共识，然后根据行政诉讼法的相关规定，以法院裁定准许原告撤诉为主要结案方式，终结诉讼程序，从而使行政争议得以解决的一种高水平、高质量、高效率的纠纷解决机制。

行政诉讼和解制度借鉴了民事诉讼中的调解制度，其目的都是希望通过当事人之间的沟通与协商来有效解决实际问题。行政诉讼的和解，是不论当事人之间的纵向或横向关系，其实质是各方各退一步来解决实际矛盾。不同于民事诉讼的调解，其实质是当事人均处于一种平等的地位来处分自己的实体权利，并不适用于行政行为中的纵向管理与被管理的关系。此外，在行政诉讼和解中，法院或说法官兼有指挥、调控、审查、监督的权利和义务，可以适时为双方提供协商、对话的机会及场合，正确、公正地开示有关预测判决的信息，在必要和可能时，提出供当事人协商讨论的方案;还可以依职权防止当事人因强迫、误导、诱骗或☒基于自身认识错误而签订和解协议，也有权制止当事人签订有损第三人或社会公共利益的和解协议。而民事诉讼调解中法院或法官的主观能动作用则相对弱一些。

二、行政诉讼和解制度的法律依据

我国现行的法律制度并未明确规定行政诉讼和解制度，但也没有排除行政诉讼和解的适用。我国行政诉讼法第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这一法条明确了原、被告双方在诉讼中享有的对自身权利的处分权：原告可以申请撤诉，但前提是行政机关改变其具体行政行为;被告可以变更、撤销其具体行政行为以求达到原告撤诉的法律效果。该法条为行政诉讼和解的适用提供了法律依据。

2007年3月1日最高人民法院发布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中强调，对行政诉讼案件人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。

2008年1月14日最高人民法院公布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，该司法解释第一条明确规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。”这也为行政诉讼和解提供了司法解释。

此外，2009年6月26日最高人民法院发布的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》之八中再次强调，要善于运用协调手段有效化解行政纠纷，促进社웃会和谐。在不违反法律规定的前提下，将协调和解机制贯穿行政审判的庭前、庭中和庭后全过程。协调过程既可以由法官主持，也可以委托其他机关和个人主持。要探索建立制度化的沟通协调平台，形成司法与行政良性互动机制。通过制度化的良性互动机制，形成协调、和解的合力，有效化解行政争议，维护社会和谐。

三、行政诉讼和解制度的可能性和需要性

行政机关的自由裁量权为行政诉讼和解制度提供了可能。行政诉讼和解制度通常表现为经过沟通协调、利益博弈之后，在法院的主持下双方当事人最终达成意思表示一致的和解协议，这种更ม加理性化表达利益均衡的和解协议可以全面有效地反映双方当事人的自由意志，是双方当事人对诉讼和解产生实质性影响的结果。行政主体对争议的具体行政行为享有充分的自由裁量权是行政诉讼和解制度必须满足的大前提。不论是行政补偿、行政赔偿、还是行政合同，或者是行政处罚与行政强制，在行政诉讼中，只要是裁量的具体行政行为，行政主体在可选择的余地内享有自由裁量权的，就对诉讼标的有处分权，就应该有和解的可能。法律赋予行政主体自由裁量权，旨在与行政主体自由处分职权维护公共利益的同时，在可以自由选择的幅度范围内，最大化的实现公共利益及最小化的损害行政相对人的个人利益，追求实体上的公正。行政机关不仅要正确履行职责运用自身权利，更为重要的是真正及时地缓解矛盾、平息纠纷、服务大众。行政和解制度为行政案件中的各方当事人提供了沟通与协商的平台，❅目的就是为了有效保障行政相对人的合法权益，并切实地得到行政机关改变不合理具体行政行为的效果，因此，能够及时化解社会矛盾和纠纷。

建设和谐社会和法制国家，需要行政诉讼的和解制度。和谐社会是一个追求公平、稳定和利益协调的社会，也是一个需要及时有效化解矛盾冲突机制的社会。同时，法治不仅成为国家治国之方略，而且也成为公民保障权益之诉求。人民法院审判工作作为社会争端的最终解决机制，作为“维护社会公平正义的最后一道防线”，其调处矛盾、平衡社会关系、稳定社会秩序的职能作用不可替代，更不可或缺，这是宪法和法律赋予人民法院的神圣使命，也是构建和谐社会的必然要求。但和谐社会的构建，需要更加强调司法功能实现的和谐性、人性化。在处理司法的专政功能与保障功能上，要认识到，打击刑事犯罪可以维护稳定，化解社会矛盾更能够从根本上维护稳定;“严”可以消除破坏和谐的因素，“宽”也可以增加积极的和谐因素。在处理司法管理功能与服务功能上，要认识到，强化司法对国家和社会事务的管理，有助于维护法治的统一，树立司法权威;强化司法对社会的服务，同样有助于增强社会对司法的认同感和可接受度，提高司法公信力。在处理司法的威慑功能与预防功能上，要认识到，依法惩治犯罪有利于减少犯罪，依法宽大处理也有利于分化瓦解犯罪分子;加大违约制裁有利于增强社会诚信，倡导互谅互让也有利于减少矛盾冲突。这决定了在新形势下，人民法院既然要坚持严格司法，更要加强司法的人文关怀，重视司法的“和谐”作用，把是否有效增加和谐因素、切实减少不和谐因素，作为衡量司法功能强弱、司法作用大小的重要标准。行政诉讼是解决“官”“民”矛盾的最终机制，这就要求在行政诉讼中需要和解制度。

四、行政诉讼和解制度中几个应该注重的问题

首先，应尊重当事人的合意，和解工作做到“以人为本”。法官要贯彻“以人为本”的社会主义法治理念，充分尊重当事人的意见，不能为追求撤诉率而盲目地强迫当事人进行和解;对于当事人不同意协调和解处理的案件，法院不能强行和解;当事人达不成和解意见的，法院应及时依法作出裁判。

其次，加强与行政机关的协调沟通，促使行政机关大力配合做好和解工作。行政诉讼和解制度不能仅仅依靠法院来运作，案件虽然在法院，但是协调和解需要当事人各方的共同努力才能实现。如果行政机关仅仅将协调和解的动作保持在口头上而不能实现，无形中加大了法院的压力和工作量，使案件进程缓慢，矛盾越积越深，最终不利于社会的和谐发展。实践中，某些案件原告撤诉后，行政机关不落实撤诉前提，致使结案后“官”“民”矛盾仍未得到实质性化解，法院仍需进行大量协调工作。

再次，加强协调和解的规范性和合法性，合理确定协调和解在法官业绩中的考核标准。行政诉讼案件涉及“官”“民”矛盾，协调和解难度大，法官要付出相当多的时间和精力;法院要建立健全相应的行政诉讼案件协调和解机制，并强调其规范性，将协调和解的工作成绩与法官考核、评级、奖惩挂钩，进一步激励审判人员进行行政诉讼的和解，最大★限度地促进“官”“民”和谐、社会和谐。

五、行政诉讼和解的结案方式建议

当前司法实践中，行政诉讼事实上的协调和解通常是以最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》中有关行政机关改变被诉具体行政行为后当事人撤诉的具体规定为法律依据，以裁定准许原告撤诉的方式结案。笔者认为，行政诉讼和解的结案方式不应拘泥于单一模式。建议应与我国民事诉讼调解结案方式相对应，考虑第二种结案方式，即人民法院审查确认和解协议合法后制作下发行政和解书结案。行政和解书是由法院制作的认可和解协议成立、合法并赋予其与确定判决同等法律效力的法律文书，它不仅需要当事人的签名，还需要该案审判人员和书记员的署名，并同时加盖人民法院的印章。行政和解书依法送达当事人签收后生效，案件即宣告结案。