论修订后的民事公益诉讼之完善

摘 要 近年来我国食品安全、环境污染等损害公共利益的事件频发，从“三聚氰胺”事件到“大连中石油漏油事件”，一些国有企业对资源的过度开发、对环境的不负责任与民众要求良好的生活环境和身体健康的矛盾越发的尖锐，并已经引发了民众的群体抗议。在这种情况的影响下，2012年9月民事诉讼法修正案首次将将公益诉讼制度写入法律。民诉法修改后在第55条中添加了针对环境污染和损害众多消费者合法权益等损害公益行为的规定，赋予法定机关和组织向人民法院提起诉讼的权利。笔者从民诉法对公益诉讼条款的增订入手，通过对相关理论与法律条文之解析，提出现阶段我国公益诉讼存在的问题，并提出完善之建议。

关键词 民诉法修改 公益诉讼 原告

作者简介：梁梓，爱尔兰圣三一大学法学博士。

一、公益诉讼的界定

公益诉讼，其广义上来讲就是指为了维护一般公众利益的诉讼。关于公益诉讼的分类标准，学界较为普遍认可的是起诉主体，被诉对象和公益诉讼所保护之利益。以起诉主体为分类标准，公益诉讼可以被划分为仅指国家机关进行的公益诉讼和国家机关，社会团体，个人名义提起的公益诉讼两大类。前者起诉主体仅局限于国家机关，因此被称为狭义的公益诉讼。后者包括的起诉主体范围较广，既包括国家机关，同时还将社会团体和个人纳入主体范围之内，因而被称为广义的公益诉讼。

依据被诉对象的不同，公益诉讼又可以分为民事公益诉讼（或称经济公益诉讼）和行政公益诉讼。 以诉讼所保护的权利为区分标准，公益诉讼又可以分为环境公益诉讼，劳动公益诉讼，消费者权益保护公益诉讼，基本平等权保护公益诉讼，基金公益诉讼和其他公益诉讼。

公益诉讼制度最早可以追溯到古罗马时代，它与以和平解决当事人之间的争议和保护原告的权利为目的的传统诉讼制度最大的不同的是，公益诉讼的目的不仅仅局限于给☿予原告以直接救济☠、弥补原告的损失（在某些情况下，原告与诉讼标的没有直接利害关系），更重要的是谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变从而有利于社会公益，这就大大拓展了传统诉讼制度的作用领域（不仅仅局限于给予原告以直接救济）。

对于公益诉讼与普通诉讼的界定标准，肖建国教授认为：“以原告诉请保护的利益为标准，可以准确界定公益诉讼与私益诉讼。一般而言，在一个特定的诉讼中，原告提出的诉讼请求所保护的法益是否超过了私人利益的范围，如是即为公益诉讼，否则为私益诉讼。”

修订的民事诉讼法首次将公益诉讼写进法律，是值得肯定的立法进步，将结束数十年来公益诉讼在法律上没有名分的窘况，具有里程碑式的意义。但民事诉讼法对公益诉讼仍然缺乏明确界定。修改后的民事诉讼法对公益诉讼的界定采取的是列举+概括的方式。根据修改后的《民事诉讼法》第55条，公益诉讼指的是污染环境、侵害众多消费者合法权利等损害社会公共利益的行为。这种界定方法虽然具有一定的合理性但还是没有对公共利益的含义和范围作出明确规定。然而我国属于大陆法国家，判例并不具有切实的法律约束力，法条成为现实判决的重要依据。因而法律针对公益诉讼的界定必须是明确，可以描述，易于区分辨别和准确适用的。否则关键概念的模糊不清很可能导致现实适用上的困难，从而给公共利益带来伤害。

二、公益诉讼的原告范围界定的思考

公益诉讼制度中一个重要的问题在于公益诉讼的诉讼主体。成为公益诉讼的原告需要哪些具体条件，哪些要素决定了团体，国家机关或者个人拥有提起公益诉讼的权利，这些问题在一定程度上决定了公益诉讼制度能否切实♀适用。对于这个问题，大部分建立有公益诉讼的国家通常将本国公民、社会团体、检察机关等纳入原告的范围之内。但是我国新修订的《民事诉讼法》第55条规定却将公民排除在了原告范围之外，这一“特立独行”的规定，立即引起了媒体、法学家和民众的关注。

（一）公民成为公益诉讼原告的正当性与限制

首先，笔者认为，公民成为公益诉讼原告是宪法赋予的一项基本权利。根据《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。公民作为国家的管理者，当然可以对于侵犯公共利益的行为向法院提起诉讼。任何公民和组织都可以代表国家和社会公益，赋予公民以环境民事公益诉讼之诉权，是从法律上保障公民对损害公共利益行为进行监督，对公益损害进行补救的根本途径。第二，在赋予公民提起公益诉讼的权利基础上，还应该对公民提起公益诉讼进行必要的限制。原因在于公民提起公益诉讼，有可能导致的滥诉、谋私利等问题，在保证公民诉权的前提下，应当对其进行必要限制。即只有当政府行政部门基于种种原因不追究损害环境、食品等损害公共利益行为的侵权责任，或检察机关没有注意到此类损害的发生，也忽视了追究侵权人责任时，公民个人才有资格提起公益诉讼，提请法院追究行为人损害公益责任。

（二）“法律规定的机关”的范围

笔者认为，民诉法规定的“法律规定的机关”仍然模棱两可，不够明确具体、因而不便于适用和执行。应当更改为人民检察院和行政主管机关。人民检察院作为国家的法律监督机关，对于损害公民个人、团体等公共利益行为，提起公益诉讼是其履行法定义务体现。其次，行政主管机关对于所管辖领域内的损害公共利益的行为，也有责任代表公民提起公益诉讼。

（三）“社会团体”的范围

民诉讼对与社会团体的范围并未给予明确规定。“社会团体”这一概念本身就存在着广义和狭义两种解释方法。如果按照《社团等级管理条例》中较为狭窄的释义，以“民办非企业单位”身份获得注册的民间公益组织基本无法获得提起公益诉讼的权利。这就使得公益诉讼制度的保护对象范围大大缩减。社会舆论对此也是多有诟病，甚至有学者指出，民诉法的此类规定将民间公益组织与个人挡在“公益诉讼大门”之外，是法制的倒退。 对此，笔者建议尽快出台解释等规定，对于社会团体的范围和含义做具体明确，授予民间组织公益诉讼诉权，发挥社会组织对于稳定社会秩序、监督政府的积极作用，最大限度地保护社会公共利益。

三、公益诉讼的程序问题

民诉法对于公益诉讼的程序方面的内容只字未提，这和我国过去没有这样的制度，实践中缺少经验有关，但也提出了我国对制度公益诉讼程序内容缺乏必要的准备和重视。公益条款作为一项“权利宣言”，意义重大。但作为一条法律规范，无疑是操作性很差的。对于公益诉讼的程序，笔者从以下几个主要方面提出自己点建议：

第一，对于有权提起公益诉讼的原告应当遵循一定的顺序。检察机关作为监督法律的第一主体，应该位于提起公益诉讼的第一顺位上。检查机关应该履行职责，对侵害公共利益的行为主动提起诉讼。在检察机关不作为时其他诉讼主体才可以提起公益诉讼。那么如何确定检察机关是否不作为呢？可以针对检察机关收到公益诉讼申请后设立一个期限，在此期限后如果检察机关仍未提起诉讼或者明确拒绝提起公益诉讼，那么其他诉讼主体可以自行向法院提起民事公益诉讼。另外，检察机关依职责提起公益诉讼之后，其他诉讼主体应当拥有向法院提供证 Ü据资料和申请加入诉讼程序的权利。

第二，民事公益诉讼的管辖应当遵循最密切联系原则。应当根据与民事公益诉讼最密切联系的因素，来确定最后的法院来管辖。 例如，环境污染案件应在污染企业所在地或污染、公害发生地与结果地法院管辖；涉及弱势群体保护的劳工案件，则由雇佣劳工的企业所在地法院管辖；国有资产流失案件，由被告所在地法院管辖。

第三，民事公益诉讼一旦提起，不得撤诉。为了防止公共利益可能成为当事人谋取私利的牺牲对象，凡是公民和社会团体提起的公益诉讼一律不得撤诉。其他主体提起的诉讼，经过法院的审查认为撤诉不影响公共利益的，可以撤诉。

第四，诉讼当事人不服公益诉讼的判决，可以提起上诉或抗诉。对于除检察院以外的其他当事人，对判决不服，可以提起上诉；检察院不服判决，可以提起抗诉。

第五，在诉讼结果的承担上，如果原告胜诉，对于停止侵害、不作为的诉讼请求，只要ถ法院督促被告履行义务即可。对于赔偿损失的诉讼请求，如果权利主体确定，由法院认定的份额进行分配。如果权利主体不确定，可以通过公告形式查明确定，法院在规定在指定期限内要求权利人到法院申报权利，否则不能列为赔偿主体范围。

综上所述，笔者认为，民事诉讼法对公益诉讼的规定具有标志性意义，但仍然过于原则性，须进行进一步细化的规定。为了使公益诉讼在即将施行的民诉法中体现其作用，让司法实践中更好的维护哪些急需维护的利益，还是渴望相关职能机构和部门能尽早作出些权威的解释或法律法规，不让部分有心人被拒之诉讼主体资格的门外。