我国学前教育公共服务体系的构建

自《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确提出要努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系以来，我国地方政府纷纷对此进行了积极探索。三年来，各种学前教育政策不断出台，学前教育投入逐年提高，普惠性学前教育资源不断增加，学前教育事业已经进入新的发展阶段。那么，究竟什么样的学前教育公共服务体系才符合我国国情?从历史经验看，单一的政府供给道路走不通，完全的市场供给道路也不可取，要切实实现保障公平与兼顾效率，满足当前民众多样化的学前教育公共服务需求，以底线公平为基本价值取向构建学前教育公共服务体系是可行的选择。

一、我国学前教育公共服务体系构建的基本价值取向底线公平

明确的基本价值取向是进行政策选择的必要前提，甚至可以决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。学前教育公共服务体系的构建是作为当前我国完善和保障民生制度安排的重大任务而提出的，是深入贯彻落实科学发展观的重要体现。因此，促进公平是学前教育公共服务体系的基本价值取向。由于不同的人对公平的理解存在差异，因此在构建我国学前教育公共服务体系的过程中，笼统地谈公平是远远不够的。学前教育公共服务体系构建必须遵循底线公平原则。

底线公平是景天魁于2004年提出的，它是一个描述和确定社会公平度的概念，即围绕经济社会发展需要，从我国现阶段的基本国情出发，从我国教育与学前教育事业发展改革的现有水平出发，从百姓最迫切、最基本的需要出发划出一条线底线。这条底线划出了社会成员权利的一致性和差异性.底线以下部分表现的是权利的一致性，底线以上部分表现的是权利的差异性。圈所有公民在这条底线而前所具有的权利一致性就是底线公平。需要特别强调的是，底线公平不等于低度公平，更不是低水平的公平，它是就政府必须保障的、必须承担的责任而言的，是责任的底线。这条底线以上或以外的部分，可以由市场、企业和社会组织，甚至个人去承担，可以灵活多样，有差别。因此，底线公平与以往的公平理论不同，它既承认权利的无差别性，也承认权利的有差别性，优先强调无差别的公平，同时也重视有差别的公平，是一种全而的公平观。

以底线公平为基本价值取向构建的学前教育公共服务体系可分为底线学前教育公共服务和非底线学前教育公共服务两个层次，前者具有一致性，是无差别的学前教育公共服务后者具有差异性，反映民众需求的多样性和偏好性，是有差别的学前教育公共服务。根据底线公平的基本价值取向，在提供学前教育公共服务时，应该且必须优先保障底线学前教育公共服务，然后才是非底线学前教育公共服务。

二、我国学前教育公共服务体系构建的基本原则

学前教育公共服务体系作为教育公共服务体系的一个重要组成部分，是全而建设服务型政府的内在要求，对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益等都具有十分重要的意义。因此，在构建学前教育公共服务体系时必须重视制度设计、系统规划、整体推进，其基本原则如下。

1.弱势优先，面向全员弱势群体相对于强势群体而存在，反映了社会上客观存在的不平等。在很大程度上，弱势群体的大量存在是我国各项保障制度和公共支持长期落后造成的恶果。弱势群体处于社会分层体系的底层，自我保障能力较弱，需要政府给予必要的保障。并且，优先保障弱势群体可以获得最大的社会效益。实践表明，同样一笔钱，用于满足穷人、弱者的基础性需求比用于满足富人、强者的非基础性需求，其社会效益要大10倍以上。同时，国外长期的实践与经验也表明，优先保障弱势群体接受学前教育，不仅有利于国民整ผ体素质和社会经济水平的提高，更有利于打破贫困的代际循环，促进社会公平与稳定，甚至增强国家综合国力与国际竞争力。因此，无论是从社会公平还是效率的角度出发，以底线公平为基本价值取向的学前教育公共服务体系构建的首要原则是弱势优先，而向全员。根据这一原则，政府在制订学前教育公共服务的相关政策时，应优先考虑弱势群体与弱势地区。

2.政府主导，多元参与

政府主导，多元参与原则主要是指要处理好政府与社会、政府与市场之间的关系。新中国成立后我国学前教育一直奉行两条腿走路，的发展方针，洲政府与社会都是发展学前教育的重要力量。然而，20世纪90年代后很长一段时间，我国一度弱化了政府发展学前教育的责任，致使学前教育过度市场化，质量严重滑坡，事业发展遭受重创。直到国家中长期《教育改革和发展规划纲要》明确提出政府主导，社会参与，公办民办并举的发展方针后，学前教育事业才再一次迎来了春天。实践表明，要构建学前教育公共服务体系，必须坚持政府主导，多元参与的原则。同时，底线公平也要求构建学前教育公共服务体系时必须坚持政府主导，多元参与的原则。在满足底线学前教育公共服务需求上，政府是第一责任人;在满足非底线学前教育公共服务需求上，政府应充分动员社会力量，自己做好监督、管理、指导与帮扶等工作。需要特别强调两点，第一，政府主导并不等于政府全责，政府不应该也不可能承担所有提供学前教育公共服务的责任。第二，社会力量也可以提供底线学前教育公共服务，如普惠性民办园就是提供底线学前教育公共服务的机构。

3.可持续发展

可持续发展原则强调处理好短期发展与长远发展之间的关系。学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。阴美国高瞻佩里学前教育计划的研究结果表明，优质的学前教育对贫困儿童早期的认知和社会发展有重要意义，对其成年后的学业成就、经济状况、犯罪率、家庭关系和健康状况均有积极影响。可见，在构建学前教育公共服务体系时必须明确追求长远发展与社会效益，不可持续的学前教育公共服务体系难以促进社会公平。因此，我国除了要注重扩大学前教育服务的覆盖而，保障幼儿接受学前教育的权利公平、机会公平与规则公平外，更要注重学前教育服务的质量，尤其是教师队伍的质量、教育活动的质量等。需要特别指出的是，学前教育公共服务体系的构建必须保持适度、科学合理的发展速度与规模，既不能仅仅停留在一般的规划或会议部署上，也不能只讲究一时的轰轰烈烈，搞运动式推进。

三ว、我国学前教育公共服务体系的主要特征

1.水平特征:以基本性服务为主，以非基本性服务为辅

在公共服务水平上，我国学前教育公共服务体系应该以基本性服务为主，以非基本性服务为辅。首先，我国学前教育事业发展的现状决定了学前教育公共服务必须以基本性服务为主。当前我国学前教育事业发展而临的根本矛盾是民众入园需求的日益增长与普惠性学前教育资源的严重不足。尽管近年来我国学前教育得到了跨越式发展，但我们必须正视当前我国学前教育普及率仍然不高的问题。2012年，我国学前教育三年幼儿毛入园率为64.5%。也就是说，尚有近1/3的幼儿没有机会获得学前教育服务，农村这一比率更高。其次，国家已从顶层制度设计上明确了我国学前教育公共服务必须以基本性服务为主。2010年出台的国十条强调把发展学前教育、构建学前教育公共服务体系作为落实教育优先发展战略的重点领域，并强调这一公共服务体系必须坚持公益普惠的基本方向，达到覆盖城乡、布局合理的资源配置要求，完成保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育的核心任务。可见，在当前乃至今后相当长一段时间内，我国学前教育公共服务必须以提供基本性服务为主，以提供非基本性服务为辅。

2.结构特征:保底不保顶

在公共服务体系的结构上，我国学前教育公共服务体系呈现出保底不保顶的特征。以底线公平为基本价值取向构建的学前教育公共服务体系是一个中间大两头小的体系。在这个体系中，政府的作用是保底不保顶。处于底层的主要是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等弱势地区的绝对弱势群体，他们是需要政府优先予以保障的对象，政府应出资为其提供有质量保障的学前教育公共服务。处于第二层的主要是农村地区、城乡结合部以及城市中的困难群体等相对弱势群体，他们同样在社会、经济、政治及文化系统中处于不利地位，也需要政府给予必需的保障。处于第三、四层的是数量相对庞大的中等收入群体，他们在政府、社会、家庭合理分担机制的保障下能享受到一定的学前教育公共服务。处于顶层的是强势群体，他们在社会、经济、政治及文化方而通♀常占据广泛的资源，具有很强的自我保障能力，可以自行负担费用以享受学前教育公共服务。可见，以底线公平为基本价值取向的学前教育公共服务体系实质上是一种保障底层群体享受学前教育公共服务权利的模式。

3.功能特征:补救性与发展性相结合

学前教育公共服务体系☿具有多方而的社会功能，但从解决与预防社会问题的角度看，它体现出明显的补救性与发展性相结合的功能。补救性功能是当前构建学前教育公共服务体系的首要功能，集中体现在政府通过运用各方力量重新分配社会资源以为民众提供普惠性学前教育，如政府采取有力措施在短时期内一定程度上缓解存在已久的入园难入园贵等问题。需要特别强调的是，这里的补救性功能¢是双重的，第一，从对象上说，首先强调政府要优先满足弱势群体的学前教育需求，确保弱势群体的受教育权利。第二，从学前教育需求看，强调政府要优先保障底线学前教育公共服务需求。发展性功能集中体现在预防社会问题的发生方而，比如，消除或缓解那些会使人们陷入接受学前教育服务困境的因素。举例来说，为避免出现或缓解入园难或入园贵问题，政府可提前规划配置足够的普惠性学前教育公共资源。