我国生态文明建设试点的问题与对策研究

摘要：生态文明建设试点是生态文明建设的重要路径之一。目前我国开展的生态文明建设试点主要有三类，分别由环保部、国家发改委和水利部主导。我国生态文明建设试点虽然取得了一定的成效，但是仍然存在部门各自为政、重复建设、缺乏顶层设计以及各地区推进不平衡和实施效果不明显等问题。为此需要统一生态文明建设试点并分类推进相关领域的工作，，推动中西部地区生态文明试点建设，采取有效措施提高生态文明建设试点的实施效果。

关键词：生态文明建设;顶层设计;分类推进;示范效应;差异化考核

The Problems and Countermeasures of Ecological Civilization Construction Pilot in China

Abstract： Ecological civilization construction pilot is one of the important path of ecological civilization construction. At present， there are three types of pilot dominated by the Ministry of Environmental Protection？，？the National Development and Reform Commission and the Ministry of Water Resources respectively. Although it has achieve☢d certain successes， there are still some other problems， such as independe☤nt departments working without coordination， redundant construction， acting lack of toplevel design， unbalanced regional propulsion， and actions without unobvious effect. In order to tackle these problems， we should unify the pilot areas of ecological civilization construction and promote the work of relevant fields according hierarchically， motivate the pilot construction of ecological civilization in the central and western regions， and take effective measures to improve the implementation of ecological civilization construction.

Keywords：ecological civilization construction; toplevel design; hierarchical promotion; demonstration effect; differential assessment

一、生态文明建设试点的现状

目前，我国开展的生态文明建设试点主要有三类，分别由不同的政府部门主导。

（一）环保部主导的生态文明建设试点

中华人民共和国环境保护部（环保部）主导的生态文明建设试点是开展最早，持续时间最长，影响最大的生态文明建设试点工程，是在原国家环保局全国生态示范区建设的基础上发展起来的，经历了不断探索、提高、丰富和完善的过程。按照其建设的具体内容，可分为三个不同的阶段。

（二）国家发改委主导的建设试点

（三）水利部主导的“水生态文明试点”

2014年7月16日，水利部下发了《关于进一步做好国家水土保持生态文明工程创建工作的通知》，对原有的国家水土保持生态文明工程进行了调整和完善，调整后的国家水土保持生态文明工程分为“国家水土保持生态文明综合治理工程”“国家水土保持生态文明清洁小流域建设工程”和“生产建设项目国家水土保持生态文明工程”三种类型。其中，“国家水土保持生态文明综合治理工程”以县（市）域为单元进行考核评估，“国家水土保持生态文明清洁小流域建设工程”以小流域（或流域片）为单元进行考核评估，“生产建设项目国家水土保持生态文明工程”以项目为单元进行考核评估。 二、生态文明建设试点中存在的问题

上述各部门开展的生态文明建设试点，取得了一定的成效，作为生态文明建设的重要途径，对于探索符合我国国情的生态文明建设模式和实现路径，提供了有益的经验。但是，由于我国生态文明建设的复杂性、长期性、整体性等特点，已有的生态文明建设试点还存在一些亟待解决的问题，需要进一步在实践中不断加以改进。

（一）部门各自为政，重复建设，缺乏顶层设计

生态文明建设的上述三类试点，虽然各有侧重，但在一定程度上不少建设内容是重复的。一是从生态文明建设试点对象的单元层面来看，县（市）是三类试点最集中的层面，由各个部门分别去做，重复建设，容易造成资源的大量浪费[6];二是从生态文明建设试点的各类指标体系来看，很多指标都相类似，如环保部的生态文明建设试点指标体系与发改委等六部委的生态文明先行示范区建设目标体系的很多指标都很类似。环保部出台的《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》针对示范县（含县级市、区）和示范市（含地级行政区）分别制定了两种不同的指标，以生态文明试点示范市（含地级行政区）建设指标为例，与发改委等六部委发布的《国家生态文明先行示范区建设方案（试行）》的指标体系对比发现，前者分为生态经济、生态环境、生态人居、生态制度和生态文化五大类30项指标，后者包括经济发展质量、资源能源节约利用、生态建设与环境保护、生态文化培育和体制机制建设五大类51项指标，其中农业灌溉水有效利用系数、资源产出率、新建绿色建筑比例、生态文明知识普及率、党政干部参加生态文明培训的比例、公共交通出行比例、节水器具普及✿率、政府绿色采购比例、生态文明建设占党政绩效考核的比重、生态环保投入占财政支出比例、环境信息公开率等11项指标类似。由此可见，虽然众多部门自上而下都在推动生态文明建设试点，但部门行政色彩浓厚，缺乏部门间的统筹与协调，说明我们的生态文明建设还缺少必要的顶层设计。

（二）各地区生态文明建设试点推进不平衡

以环保部开展的生态示范区建设为例，在其公布的国家级生态示范区中，生态示范区数量位居前五位的为江苏、黑龙江、山东、河南和浙江，分别为64个、49个、41个、37个和36个，除了黑龙江，其他四个省份都属于东部地区，而宁夏、甘肃、重庆、新疆等西部省份则处于后几位，生态示范区数量只有1-3个，各地区生态文明建设试点工作表现出极大不平衡性。相对而言，东部地区的生态文明建设试点工作走在全国的前列。究其原因：一是东部地区经济基础较好，各级地方政府有较强的经济实力推进各种类型的生态文明建设试点工程的申报、建设和评估;二是东部地区在现代化进程中所面临的资源环境约束越来越强，迫切需要通过生态文明建设试点来探索如何实现经济转型，以缓解资源环境的约束;三是东部地区随着经济社会发展水平的提高，城乡居民对生态环境的要求也越来越高，各级地方政府顺应民众不断增长的生态需求，也加大了各类生态文明试点工程的建设力度。而中西部地区由于经济基础薄弱，不仅没有更多的人财物投入试点工程建设，而且对于许多地方政府来说，经济发展仍然超越生态建设而成为首要的任务，试点的积极性相对较弱。生态建设试点工程发展的不平衡性在一定程度上阻碍了生态文明建设的推进，制约了试点效果。

各省区市国家级生态示范区分布情况见表1。

（三）生态文明建设试点实施效果不明显

三、生态文明建设试点的突破

（一）统一生态文明建设试点，分类推进相关领域试点

由国家相关部门自行开展的各类生态文明建设试点，既因为重复申报、重复建设造成了巨大的资源浪费，又因为各自为政、缺乏统一协调而分散了力量，未能形成合力，从而影响了试点效果。对此，中共中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中进行了统一部署，明确指出要“将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为国家试点试验，各部门要根据各自职责予以指导和推动”。为此，首先需要明确统一协调生态文明建设试点的组织机构。可以考虑由中央经济体制和生态文明体制改革小组全面负责生态文明建设试点的总体规划和设计，对原各部门已经开展的各类生态文明建设试点进行统筹协调，对类似试点工程进行整合归并，以优化相关试点工程。 其次，厘清今后一段时期生态文明建设试点的重点和关键领域，分类推进。《生态文明体制改革总体方案》中提出生态文明建设试点包括水域、岸线等水生态空间确权试点，湿地产权确权试点，地下水征收资源税改革试点，生态补偿试点，退田还湖还湿试点，土壤重金属污染修复试点，地下水超采综合治理试点，环境保护管理体制创½新试点，按流域设置环境监管和行政执法机构试点，碳排放权交易试点，排污权有偿使用与交易试点，市县层面自然资源资产负债表编制试点，领导干部自然资源资产离任审计试点等。在众多试点工程中，有的是已经开展但需要深化和扩大的试点，如碳排放权交易试点与排污权有偿使用和交易试点，多数项目属于从未开展过的试点;有的是明确了试点范围和区域的，如湿地产权确权试点明确指出是要在甘肃、宁夏等开展，在华北部分地区开展地下水征收资源税改革试点，有的是尚未明确实施范围的。对此需要生态文明建设试点组织机构进行分类管理，明确细化各项试点工程的具体负责部门、时间表、路线图等实施细则，有序推进。 （二）在原有的基础上推动中西部经济落后地区生态文明建设试点

对于中西部经济落后地区来说，如何赶超东部地区是今后一段时期的重要任务，发展仍然是第一要务，但发展内涵和国内外形势已与过去大不相同，发达国家和我国东部发达地区的经验教训表明，发展决不仅仅是GDP的增加，发展决不意味着要破坏环境。不仅先污染后治理的代价极大，而且有些生态环境破坏是不可逆的，一旦破坏便无法恢复。在经济发展的过程中，必须正确处理好人与自然的关系，协调好经济发展与环境保护的矛盾。我国生态文明建设的复杂性表明，仅有东部发达地区试点的经验尚不充分，需要选取不同条件的不同地区进行试点，探索不同地区生态文明建设的有效途径，总结不同地区生态文明建设的实践经验。《生态文明体制改革总体方案》也指出：“支持各地区根据本方案确定的基本方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。”中西部经济落后地区需要根据自身的实际，在《生态文明体制改革总体方案》确定的试点项目中选择适合当地实际的试点，既有利于实现本地区人与自然的和谐，也将丰富生态文明建设试点的实践经验和发展模式，为全国范围内生态文明建设的推进提供可资借鉴的经验。

（三）提高生态文明建设试点的示范效果

采取有效措施，切实提高生态文明建设试点工程和项目的示范效果，真正实现由点带面的示范效应。一是建立相关制度，内化政府的行为。包括建立体现生态文明建设要求的科学考核办法和奖惩机制，按照主体功能区的划分并根据不同地区承担的功能来设置各有侧重的考核指标，实行差异化考核;建立领导干部自然资源资产离任审计制度;建立生态环境损害责任终身追究制度等，以此将生态文明建设内化为各级地方政府的自觉行为，真正推动生态文明建设的实践[7]。二是建立科学的进入和退出机制。首先对符合试点要求的项目进行招标，按相关试点项目的要求给予成功入选单位一定的资金支持;其次对成功入选的试点单位进行定期考核，考核通过的继续试点，否则退出试点，并收缴前期拨付的款项，以此形成有效的激励机制。三是加强对试点示范工程项目的宣传推广，如通过召开试点工程和项目现场会，或利用网络、电视、报纸等媒体向国内外进行推介，加强舆论引导，扩大试点示范工程项目的示范效应。

参考文献：

[6] 国务院发展研究中心课题组.生态文明建设科学评价与政府考核体系研究[M].北京：中国发展出版社，2014：54.

[7] 宋俊杰.生态文明多元建设主体的协同治理[J].实事求是，2014（5）：37-40.