加强自治条例修改工作的必要性与对策研究

[摘要]自治条例是民族自治地方贯彻实施民族区域自治法，妥善处理自治地方内部的民族关系、维护民族平等的重要保障。但是，由于立法工作者能力不足、立法理论缺失和法律规定不明确等因素的制约，导致自治条例存在对不能变通的法律规定做出变通，违背法律平等要求对法律规定进行细化，超越法定权限为上级国家机关设定义务，脱离实Σ际需要简单复制上位法规定等违背宪法及其相关法要求的问题。为此，应从加强立法队伍建设和立法理论研究，对《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定进行必要的解释和修改等几个方面，推动自治地方人大有效开展自治条例修改和完善工作。[关键词]民族自治地方;自治条例;存在问题;对策建议

（二）研究意义 在全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景下，运用法治思维和法治方式开展民族工作，是妥善处理民族关系、维护民族平等的根本保证。为此，党的十八届四中全会将“坚持和完善民族区域自治制度”确定为“推进社会主义民主政治法治化”的重要内容，③《中共中央、国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见》进一步强调，“要加强民族工作法律法规建设，认真贯彻落实民族区域自治法，修订完善有关民族工作的法规条例。”[5] 在这一背景下，以习近平总书记对民族区域自治的权威解释为指导，对自治条例进行系统清理和研究，发现其中存在的问题并对其进行修改和完善，是认真贯彻落实《自治法》的重要环节，也可以为没有制定自治条例的自治地方开展相关工作提供必要的经验支持，对完善民族区域自治制度、依法处理民族问题具有重要的现实意义。

（三）研究内容 党的十八届四中全会指出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”。③这就要求自治地方人大在开展自治条例的制定和修改工作时，必须严格遵循宪法及宪法相关法的规定。 根据《宪法》、《自治法》和《立法法》的规定，自治地方人大在制定自治条例时必须遵循以下原则：其一，应当符合当地民族的政治、经济和文化的特点;ღ④其二，不得超越宪法、自治法和其他法律规定的权限;⑤其三，不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和自☢治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就自治地方所作的规定作出变通规定。⑥ 为此，本文从三个方面开展研究工作：一是自治条例存在的违背宪法及其相关法要求的主要问题;二是导致这些问题的主要原因;三是加强自治条例修改工作的对策建议。

二、自治条例存在的主要问题

从对29个自治条例与宪法及其相关法的比较研究的情况来看，这些自治条例都存在对不能变通的法律规定作出变通、违背法律平等原则对法律规定进行细化、超越法定权限为上级国家机关设定义务、脱离实际需要简单复制上位法规定等与宪法及其相关法要求不符的问题。 （一）对不能变通的法律规定予以变通

《立法法》明确规定，民族自治地方人大制定的自治条例不得对宪法和自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就自治地方所作的规定做出变通。但29个自治➳条例仍不同程度地存在违反《立法法》等相关法律的规定，对《宪法》和《自治法》的规定进行变通的现象。 （四）脱离实际需要简单复制上位法规定

三、自治条例存在问题的主要原因

自治条例之所以存在违背宪法及其相关法要求的问题，主要是由于立法工作者缺乏必要的立法能力 ϡ，理论界对一些重大理论问题缺乏深入研究，现行法律存在一些含义不明确的规定等因素的制约造成的。