中外政府绩效审计环境对比分析
政府绩效审计是在公共财政管理体制的建立和政府职能的转换、公众对公共资源使用的安全性、有效性、 社会 性日益关注的背景下产生的。根据1986年在悉尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议发表的《关于绩效审计、公营 企业 审计和审计质量的总声明》，对政府绩效审计做了如下定义：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的 经济 性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”政府绩效审计受到外在环境的 影响 ，政府绩效审计环境是指影响政府绩效审计的所有外部因素和条件的总和，主要包括经济环境、 政治 环境、 法律 环境等三个方面。下面就美、英、法三个西方发达国家与 中国 的政府绩效审计环境及其对政府绩效审计的影响进行比较 分析 ，提出改善我国政府绩效审计环境的思路。
一、西方发达国家政府绩效审计环境分析
经济环境分析
政府绩效审计的经济环境是指经济 发展 水平、经济规模、经济体制等对政府绩效审计产生影响的经济因素。综观西方发达国家虽然微观的经济形态☠有所差别，但是总体上都为发达的市场经济体制。由于市场经济较为成熟，市场运作比较规范，所以西方发达国家政府审计已主要转向了关注经济性、效率性和效果性的绩效审计。
美国是世界第一经济强国，市场经济体制十分成熟，特别重视经济活动效率。政府不直接管理企业，主要从事社会服务与公共管理，以保证国家经济的稳定和高效协调的运行。这种经济环境使得美国当前的政府审计以绩效审计为主。早在上世纪60年代美国审计总署 就率先把注意力转向政府绩效审计，现阶段美国的政府绩效审计项目已占全部审计项目的85％以上。其政府绩效审计在当今世界最发达，原因主要在于经济发达、审计经费充足和全社会对业绩、效率的重视。
英国为世界上第四大经济体和第四大国际贸易国。当代英国政府反对国家过多干预经济，主张自由经济主义。从1979年起，英国开始推动国营企业的私有化，包括燃气、电力、铁路、煤炭和电信在内的各行业已为私人企业占有。英国的政府绩效审计项目涉及国防、财政、 教育 、卫生、养老以及公共服务与私营合作等几乎所有的政府部门、行政和公共机构。主要关注社会资源的节约、政府效能和管理水平的提高。
法国一直是经济发达国家中的一员，其经济的特点是☤大规模的企业国有化，法国的国有经济成分约占整个经济的10％左右，而美国则不足1％。由于财政支出和公有制成分在经济中的重要地位，法国对政府绩效审计很重视，为促进财政资金有效使用和国有资产的保值增值制定了严格的法律法规。法国为经济的发展制定了国家计划，政府绩效审计的主要目标是保证国家计划完成和公共资金使用的经济性、效率性和效果性。
（二）政治环境分析
政府绩效审计的政治环境是指在一定的社会政治制度下形成的对政府绩效审计产生影响的审计体制、预算管理体制等制度条件。审计体制和预算管理体制对政府绩效审计有重大影响。在不同的审计体制下，审计机关的权限、审计重心、审计独立性、审计的组织形式等皆有所不同；不同的预算管理体制下，绩效审计的效果也不同。
美国实行立法、行政、司法三权分立制度，这一制度使其国家机器运转的许多方面呈现一种权力制衡关系。美国政府审计体制属于立法型，审计总署负责对政府部门的 会计 资料及其所有公共资金的收入、支出和运用进行检查和监督，并将其结果向国会报告，审计机关对议会负责而独立于行政机构。政府绩效审计针对财政资金使用部门的业绩、效率进行分析和评价。审计机关独立于行政部门为政府绩效审计保持客观和公正创造了条件。同时美国的预算编制和预算执行分别由两个独立的部门去完成，联邦预算管理局负责编制预算，财政部则负责执行预算，这样审计机关对预算执行部门进行审计就不会遇到自身预算受到不正当限制的 问题 ，同时美国审计总署的预算经费直接由国会审批。这两种管理体制确保了美国对预算执行部门的业绩、效率进行审计有制度和经费的保证。
英国是一个君主立宪的议会民主国家。英国的议会分为上议院和下议院。其中下议院占主导地位，下议院的一个重要职能是监督政府。下议院设有各种委员会，公共账目委员会是下议院的高级特别委员会，其主要职责是确保议会批准的公共支出得到恰当的记录和反映、公共资金的使用符❧合议会批准的计划并取得较好的使用效益。按惯例，公共账目委员会主席由反对党议员担任。公共账目委员会几乎所有的检查工作都是以英国国家审计署主计审计长的报告为基础的。公共账目委员会的听证会和随后提出的建议对政府都具有约束作用。同时英国采用的是公共服务型的财政体系，强调公共资金用于提供诸如社会保障、卫生、教育、国防、法律保障等公共产品和服务。以上两点都促进了政府绩效审计的开展， 目前 英国国家审计署每年完成约60个绩效审计项目，占全部审计业务的50％左右。
法国是议会共和制国家，在三权分立的政治体制下建立了司法型的审计体制，以审ก计法院为国家最高审计机关，地位上仅次于最高法院，权力相同，具有终审权。法国审计法院独有的司法判决权使法国审计法院在社会上具有极高的威望，对管理国家公共收支账目的公共会计具有极大的威慑力量，审计机关和司法部门的结合有利于政府绩效审计的开展。
（三）法律环境分析 英国议会上议院是最高审判机关，处于英国司法体系的最顶端。1983年英国《国家审计法》对绩效审计做出明确规定，即“主计审计长可以……对任何组织为履行其职能而使用所掌握的资源的经济性、效率性和效果性进行检查”，从而为主计审计长开展绩效审计提供法律依据。
法国政府审计的重点是公共资金使用的合法性，对于绩效审计则没有制定完善的法律法规。但法国的审计法院具有相当于最高法院的权力，拥有终审权，可对违法或有过失人员进行严厉惩罚。这些措施保证了政府绩效审计的建议能得到较为有效地执行。审计法院每年将年度审计报告上交共和国总统、国民议会和参议院，并将其刊登在公报上，以引起舆论界和
社会的关注，发动社会舆论监督。
二、我国政府绩效审计环境的现状
当前，我国政府绩效审计无论是客观环境还是主观环境都有较大改善，但与政府绩效审计有效开展的要求相比，与美、英、法等西方发达国家相比还存在一定差距。主要表现在以下三个方面：
我国的经济取得长足发展，但政府绩效审计的经济环境仍有待优化
经过十多年的发展，我国已จ经初步建立了社会主义市场经济体制，经济取得了快速的发展，近几年的经济增长速度已超过了美、英、法等西方发达国家。但是，当前我国仍处在新旧体制转型期，由于社会主义市场经济体制尚不完善，旧体制的影响尚未完全消除，政府部门之间职责分工存在交叉，经济管理上存在重复或疏漏，在某些领域行政审批取代市场机 制，市场监督机制不健全等原因，市场经济秩序在一定范围还比较混乱，表现在财经领域就是违法违规问题还比较突出。如商业欺诈、逃避债务现象严重，财务造假、违反财经纪律的行为比较普遍，工程建设领域招投标弄虚作假、工程质量低劣的问题时有发生等等。因此，突出真实、合法性目标，揭露财经领域的违法违规问题，为整顿和规范市场经济秩序服务在一段时期内仍然是审计监督的主要目标，财政财务收支审计的任务还相当繁重，从而制约了审计机关对政府绩效审计的开展。
（二）我国对政府绩效 问题 日益关注，但政府绩效审计的 政治 环境仍有待改善
近年来，我国按照精简、统
一、效能的原则，不断深化行政管理体制改革。其 内容 包括进一步精简机构，转变政府职能，改进管理方式，降低行政成本，提高行政效率；深化财政、税收、 金融 和投融资体制以及国有资产管理体制的改革；构建 社会 主义公共财政体系的框架，加强财政支出改革的力度，完善预算管理制度，加强对财政收支的监督等内容。通过这些改革，我国 经济 社会管理水平有了长足的进步，但管理水平总体上来讲还不高，绩效管理还未广泛运用到管理工作中去，绩效管理未形成体系。同时由于我国是行政型的审计模式，国家审计署隶属于国务院，而地方审计机关则由地方政府和上一级审计机关双重领导，其独立性受到限制，不利于政府绩效审计的开展。
（三）我国民主与法制建设大大增强，但政府绩效审计的 法律 地位仍待明确
目前 我国的法制建设已经有了很大的进展，社会主义法律体系不断完善，但完善程度同美、英、法等西方发达国家相比仍有差距。主要表现在以下三个方面：一是法律体系还没有与社会主义市场经济体制，民主法治体制和精简、统
一、效能的行政管理体制相适应；二是有些法律条款过于简约、粗疏，法律含义不明确；三是执法水平仍待改进、法律监督还需强化。近年来审计立法得到进一步强化，但是有关政府绩效审计的法律和法规却不多。刚修订实行的《审计法》规定：“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”其仍然没有明确政府绩效审计的法律地位，真正适用于政府绩效审计的审计准则尚未建立起来。在法制尚不健全，经济秩序尚不规范的环境中，我国开展政府绩效审计的法律基础较为薄弱。
三、改善我国政府绩效审计环境，大力推动政府绩效审计 发展
加快民主与法制建设，为政府绩效审计的开展创造良好环境
政府绩效审计的有效开展需要国家和法律强有力的支持，应加快我国的民主与法制建设，推进依法治国；加快政府职能的转变，由无限政府向有限政府转变，由管制型政府向服务型政府转变。党的十六大报告已把国家审计定位到权力制衡重要工具的高度，但是我国行政型审计机关体制与美、英两国的立法型和法国的司法型体制相对比独立性较低。由于政府绩效审计的开展比传统审计更加深入，对政府的监督也提升到更高的层面，应提高审计机关的独立性，为政府绩效审计的有效开展创造强有力的法制环境。当前可以从以下三方面改进：一是审计机关经费由人大审议通过，单独列支，不纳入政府预算；二是审计机关直接向人大提交审计报告；三是地方审计机关改为由国家审计署垂直管理，不实行双重领导。同时，应当完善我国的法律体系，以适应当前经济的发展，规范经济的运行。相应法律的颁布对推动政府绩效审计的开展具有决定性作用，因此应当用法律的形式确立政府绩效审计的地位。
（二）提高政府绩效管理意识，制定政府绩效审计评估体系
我国《国家审计准则》分为基本准则、具体审计准则和专业审计操作指南三个层次，但是目前我国真正适用于政府绩效审计的准则尚未建立起来。我们可以借鉴包括美、英、法三国在内的西方发达国家政府绩效审计准则，认真 总结 在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，以《审计法》为依据，制定比较系统、操作性较强的政府绩效审计准则。在准则中要对政府绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告的基本形式等等作出规定。鉴于政府绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个部门特点的准则，构建政府绩效审计评价体系。评价指标体系的功能在于保证政府绩效审计判断的一致性和客观性。政府绩效审计不同于传统的财务收支审计，很难对所有的政府绩效审计项目制定统一的评价标准，但可借鉴国外成功经验，结合我国实际情况，以政府绩效审计准则为基础，设计一个绩效审计评价指标数据库系统。其应包含通用评价指标和特定评价指标，定量指标和定性指标。在目前的情况下，一套完整的评价绩效的指标体系应包括：评价公共资源占用的标准、评价政府管理活动的标准、评价社会效益和生态效益的标准，从而界定政府的经济责任和项目的经济效益、社会效益和环境效益。
（三）推动国家财政预算管理体制改革，为政府绩效审计创造条件
从公共政策的角度来看，财政预算及其执行实际上就是政府公共政策的制定和执行过程。从组织管理绩效的角度来看，财政预算是控制成本、绩效衡量的主要依据。东西方各国的公共管理改革，莫不把财政预算改革作为重点之一，这反映了财政预算在公共管理中的战略地位。我国应该借鉴西方发达国家的经验，将财政的预算和执行相分离，同时改变传统的 “基数加增长”的预算编制 方法 ，推行零基预算，在部门收入预算中，根据经济发展状况，按收人类别逐项核定。建立起适合 中国 国情的公共财政体系，为政府绩效审计的有效开展创造条件。
