固定资产投资审计发展趋势分析(1)

改革开放以来，伴随着我国固定资产投资的快速增长，固定资产投资审计（本文专指国家审计，下同）得到迅速发展。经过二十年的探索和发展，我国投资审计工作体系已初步形成，审计方式、审计内容、审计方法、审计程序等方面已日趋成熟和完善；投资审计实践取得了可喜的成就，多年来揭露和查处了大量违规违纪问题，对规范建设资金使用，加强建设项目管理，促进整顿建筑市场秩序，提高投资效益起到了积极作用，在国民经济发展中发挥着越来越重要的作用和影响。

回顾过去的二十载风雨历程，我国年轻的投资审计事业快速成长，但与飞速前进的社会发展进程相比，投资审计现状还呈现一些不足：一是审计内容仍以查错防弊为主，真实性和合法性审计是重点。由于投资领域的市场运作、建设管理尚不规范，发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。审计人员在建设项目管理、资金管理、概算执行、工程造价控制等方面积累了一定的审计经验，查项目、找问题，可谓驾轻就熟；至于投资是否合理、投资效益如何，则一般不予评价。二是审计方式多是事后审计，投资审计未能真正渗入建设全过程。仍以事后监督为主，缺乏必要的事前预防和事中监控，比如，我们审计发现某建设项目由于投资决策论证不当，建成后很快报废，上亿元投资失效，却只能是“事后诸葛亮”，对已给国家造成的损失浪费，于事无补。近年来，虽然也安排了部分在建项目审计，但由于受传统思维定式和审计力量有限的约束，“在建”审计也成了“最终”审计，全过程、全方位的监督并未真正有效形成。三是审计仍主要着眼于微观建设项目，就项目审项目，在宏观决策和宏观经ฬ济管理中发挥作用不够。李金华审计长一再要求审计人员从微观着手、宏观着眼，从体制、机制上找问题，但我们的投资审计往往围绕项目建设管理和资金使用等问题展开，就事论事。既便是审计署统一部署实施、体现国家宏观经济政策执行情况的行业性审计，诸如水利、公路、铁路、机场项目及建设资金审计，翻阅我们以往的审计报告，也多是问题和现象的罗列，很少能涉及到宏观层面。四是审计手段落后，仍以手工审计为主。与计算机应用环境较好的财政、金融审计相比，投资领域的计算机辅助审计处于滞后状态。

展望未来，随着我国加入WTO、社会主义市场经济体制的不断完善以及投资领域新格局的悄然形成，投资审计都将面临更多的机遇与挑战。在新的历史时刻，我们应把握与时俱进、开拓创新的原则，研究投资审计发展的新趋势，不断完善自己，应对新时代的挑战。

一、投资领域新格局的逐步形成对投资审计发展的影响

当前，我国投融资体制改革不断深化，投资主体多元化、资金来源多渠道、投融资方式多样化的投资领域新格局初步建立和形成，投资审计的对象、范围、重点等也将随之逐渐变化及转移。

随着投资主体多元化机制的建立和健全，尤其是我国加入WTO之后，民营资本及外国资本将在多个投资领域介入。按《审计机关国家建设项目审计准则》的规定，投资审计是对国有资产投资或融资占控股或主导地位的基本建设项目实施审计监督。由于多元化投资主体的大量存在，投资审计对象需要作出重新划分。随着国有资本逐步从一般竞争性行业退出，社会资本或外国资本上升至主导地位，国家审计的监督范围将日趋减小。近年来，我们在项目延伸审计中已经遇到了类似问题，由于外商相对控股而不宜介入。在这种情况下，投资主体以委托社会审计为主，国家审计不是采取直接审计的方式行使审计监督权，而应通过行业管理手段强化对社会审计组织的间☯接监督管理。

投资主体多元化机制的逐步形成，建设资金来源渠道进一步拓展，将呈现出更加多样化的态势。目前，我国固定资产投资的资金来源渠道主要包括六个方面：国家预算内投资、银行贷款、利用外资、发行股票债券、自筹资金及其他资金等，但在具体的资金来源结构上，基于市场化、商业化的资金来源，尤其是外商直接投资和社会资金所占比例偏小。随着投融资体制改革的深化，财政性资金将从一般竞争性领域逐渐退出，转而采取一系列措施鼓励和引导各类非政府投资主体投资；政府直接投资将主要集中投向纯公益性的公共工程领域，建设资金只能全部由财政资金或财政性投融资方式解决。因此，以财政性资金为主线，以专项建设资金预算执行审计为主导，围绕财政审计的总体目标，将投资审计纳入公共财政框架下的财政审计范畴，是投资审计发展的必然趋势。近年来，投资司组织的铁路建设资金、国债专项资金审计等，已凸现投资审计的这一发展趋势。

随着投融资体制改革的深化，投融资方式的多样化也已经开始显现。在公路、电力、供水、供气、污水治理等行业，采取特许经营权转让的BOT（建设－经营－转让）和TOT（转让－经营－转让）等多种市场化的新型融资方式将得到广泛运用。对于这类项目，资金使用、建设管理等常规审计内容可能不再属于国家审计监督的范围，投资审计的重点转移至特许经营权转让过程中的国有权益保障与国有资产的保值增值，监督相关政策、制度的执行。投资审计将逐步拓展至新的领域，面临新的课题。

勿庸置疑，投资审计对推进投融资体制改革已发挥了重要的作用；反过来，随着投融资体制改革的不断深化，我们也应不断调整思路和方法，积极面对新局面下出现的新问题、新情况。

二、从真实、合法性审计逐步向投资绩效审计过渡

自l983年审计机关成立以来，我国投资审计主要是以工程管理、财务收支为主体的真实性、合法性审计。由于我国尚处于经济改革和转轨的时期，按发展中国家所经历的一般规律，这个时期，建筑市场管理、经济秩序都比较混乱，违法违纪和腐败现象都比较容易滋生。因此，我国投资审计在一个较长时期内以查错防弊为主要任务，是从实际出发的必然选择。

经过多年的努力，社会主义市场经济体制不断完善，建筑市场逐步规范，建设单位管理水平日益提高，检查监督力度不断加大，建设领域中的违纪违规问题有所减少。举一个明显的例子，自1998年国家增发长期建设国债以来，每年都安排了国债建设项目审计，从历年审计结果来看，最初发现挤占、挪用国债资金问题十分严重，而最近两年，已几乎没有挤占、挪用现象。随着项目管理不断完善、行为日渐规范，在日前的建设领域常规项目审计中，仍以查错防弊为重点，审计人员往往会陷入无从下手的困境。

在这种情况下，面对新的形势和新的要求，适时将投资审计从以真实性和合法性审计为重点转向以合理性、效益性为重点，即逐步过渡到公共投资领域的绩效审计，是当前摆在我们面前的一项迫切历史使命。投资领域开展绩效审计有益于实现投资审计的最终目标，即节约政府投资，减少损失浪费，促进提高投资效益。在国外发达国家，公共工程审计的最主要内容就是绩效审计，即围绕评价公共投资的“经济性、效率性、效果性”开展工作。借鉴国外先进审计经验，结合我国国情，从项目审计着手，以真实性、合法性审计为基础，探索投资领域开展绩效审计的新路子和新方法，是今后我国投资审计发展的主要方向。 最近，我们对某机场项目尝试开展了投资效益审计，以项目审计为基础，将项目招投标、合同履行、工程价款结算等与投资的“经济性”相结合，将建设资金使用、损失浪费等与投资的“效率性”相结合，将投资决策、建设规模、资产利用等与投资的“效果性”相结合，实现项目审计与效益审计有效结合，对项目Ⓐ投资效益进行综合评价，剖析机场亏损的原因，揭示建设体制和管理体制方面存在的弊端，提出解决问题的对策和宏观政策性建议，取得了良好成效。由于投资效益审计从一定程度上反映了政府和人民都关心的问题，审计结果引起了国务院和当地政府的重视；由于投资效益审计拓展了投资审计的领域，也得到了李金华审计长的充分肯定。此次探索实践表明，开展投资领域绩效审计，毫无疑问将是开创投资审计事业新局面的有效途径之一。

三、从事后审计逐步向全过程跟踪审计转变

当前，在我国固定资产投资领域，投资决策论证体系尚不健全，权责分明、制约有效、科学规范的建设项目管理体制和运行机制尚未完全建立，项目管理的科学化、专业化水平还不高。回顾我们近年以来的审计项目，项目建设前期准备工作不足、可行性论证不充分、投资决策不科学等问题仍十分普遍，由此造成的损失浪费令人触目惊心。例如，某机场项目可研预测过于乐观，建设规模过度超前，运行不到5年，累计亏损达11亿元；生活区选址、施工组织等方面决策失误，造成损失浪费高达1亿余元。显然，如何采取措施，有效遏制建设过程中的巨大损失浪费，是投资审计急需研究解决的问题之一★。

目前，我们的投资审计多是事后审计，主要起揭露和监督作用，对建设过程中已经造成的损失浪费，只能是“秋后算帐”。唯有把审计“关口”前移，将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，把投资审计工作做在项目开始之时，贯穿于可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等建设全过程，才有可能做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，提高审计质量和效果。

建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任一管理环节出现漏洞，都可能导致无法挽回的损失浪费，影响投资的经济性、效率性和效果性。随着投资审计事业的日益发展与成熟，投资审计要有效渗透到固定资产投资领域的各个环节，注重事前预防与事中控制，及时发现各个环节存在的问题，及时纠正、解决，避免小问题酿成大损失。

在投资领域实施全过程跟踪审计，对建设项目进行全过程、全方位的监督和评价，将有利于充分发挥投资审计促进项目管理、控制建设成本、提高投资效益的作用。

四、从微观领域向宏观层面转变

充分发挥国家审计的优势和职能作用，以微观项目审计入手，实现宏观服务层次上的突破，是投资审计发展的又一个基本趋势。

近年来，投资领域较多采用项目审计与审计调查相结合的方法，正✯是基于投资审计的这一发展需求。比如，在某省国债审计调查中，首先，我们在一个微观项目审计中发现，为了多争国债资金，存在虚报建设内容、扩大初设概算的问题；接下来，通过审计调查扩大信息量，发现有多个项目存在类似问题，且虚报方式多种多样；最后，为了达到标本兼治的目的，针对这一具有普遍性和典型性的问题，我们从国债资金管理体制和国债项目审批机制层面，深层次剖析原因，并提出有针对性的审计建议供宏观决策参考，力求体现投资审计在监督深度、广度上的突破。通过努力，促进投资审计在国家宏观经济管理中发挥更大的作用，将是投资审计发展的永恒主题。

日前，刘家义副审计长指出，投资审计的现状主要还是“就违纪查违纪，就资金审资金，就项目审项目”，从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力都还比较差。由于审计人员宏观经济知识的匮乏和宏观管理意识的淡薄，上升到机制、体制的层面时，往往会感到力不从心。因此，树立现代审计理念，加强宏观经济知识学习，主动从机制、体制等视觉去评价微观项目审计中所碰到的问题，是摆在全体投资审计人员面前的一项紧迫任务。

展望投资审计的明天，研究投资审计的发展趋势，投资审计人员要认清新时代的新任务、新要求，赶上时代步伐，大胆探索，开拓创新，全面履行时代赋予我们的使命。