领导干部自然资源资产离任审计研究

当前，我国自然资源资产破坏比较严重，不同地区都不同程度地存在大气污染、水污染、土壤污染等。如何解决自然资源有效利用并增进生态环境恢复重建，是当前刻不容缓的重要问题。这就要求我们全面审视党政主要领导干部的生态政绩，着重考察不同地区的协调度和可持续度。由于各级党政主要领导干部对一个地区的发展方向和变革取向具有举足轻重的作用，各级党政主要领导干部承担的生态文明建设职责重大，必须要通过科学的自然资源资产离任审计，对各级领导干部的政绩观、发展麵行纠正和完善，形成生态文明建设的最大合力。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”的要求。因此，研究领导干部自然资源资产离任审ｉ十具有一定的理论和现实意义。

一、领导干部自然资源濟产离任审计雜的问题

领导干部自然资源资产离任审计试点的开展，加速了自然资源资产离任审计的全面实施，促进了自然资源资产管理机制和使用模式的改革，使得离任审计制度更加完善，为自然资源资产离任审计工作的科学化、统一化提供了价值参考。然而，领导干部自然资源资产离任审计由于提出的时间较短，在我国还处于实施初期阶段，还存在许多问题。

（一）全面系统的评价指标体系尚未形成

领导干部自然资源资产离任审计并没有形成全面的指标体系，很多指标不能体现自然资源资产的生态价值和社会价值，评价指标标准不够全面和客观。具体包括：一是在领导干部对自然资源资产相关政策的履行方面，只侧重了自然资源存量的变化情况，却没有对领导干部任职期间有关自然资源资产相关政策执行的责任履行情况做出评价；二是对自然资源资产审雜乏综合性的雜。对领导干部自然资源资产的评价要同时重视绝对值和相对值，要与相关行业标准等绝对值进行比较，同时，还要与前任领导干部任职期间的各个指标进行比较，进而对领导干部任期内的相关责任进行系统、综合的评价。

（二）评价方法还需完善

领导干部自然资源资产离任审计有定性评价和定量评价两种评价方法。在领导干部自然资源资产离任审计评价中，以定性评价方法居多，定量评价方法只是起到简单的辅助作用。随着可持续发展理念的全球推广，以定性的指标用于对领导干部自然资源资产离任审计难以保证评价内容的客观鉴证。因此，应该将评价指标从定性和定量两个方面进行综你平价，并且增加定量指标评价的比重。

（三）审计主体职责不明，独立性不强

由于自然资源资产离任审计的范围远比以往的经济离任审计广，包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海洋资源等资产的审计，因而会涉及到国家审计部门、土地、水利、农业、海洋等多部门，若将这些部门也同样划入审计主体的范畴，那么就存在国家审计部门与土地、７ｊＣ利、农业、海洋等各部门的协调配合，其中对于权责的划分是自然资源资产离任审计的关键环节。独立性是审计主体在审计中的关键因素，缺少独立性的审计主体所做出的审雅论无法做到真实公允。虽然国家审计单位是独立的审计监督机构，但在行政体制上，各级审计机关是隶属于各级航是受各级政府的管理，在这种情况下，对领导干部自然资源的离任审计就难以做到客观公允。由于审计机关与各自然资源相关管理部门同受政府管辖，长时间的接触会出现“自己审自己”的现象。

（四）自然资源资产产权主体界定不清

我国生态环境遭受严重破坏的根本原因是自然资源资产产权主体不明确，使♒得自然资源资产归属不清，权责不明。我国自然资源资产产权形式分为两种：国家所有和集体所有，法律虽然在原则上规定由国务院代理国有自然资源资产所有权，乡、村集体组织代理雜所有权，然并未具体细分到某级細或部门对其进行管理，这造成很难对使用者的行为进行有效的管制，且使得区域界限模糊，ｘｍ区域资源环境负责任的领导干部也就很难确定，领导干部离任审计的对象也难以明晰。另外，我国还未完成自然资源资产的统一确权登记，更未建立资产核算及监管体系。

（五）审计人员数量贫乏，专业能力有待提高

由于我国自然资源资产数量的庞大以及种类的繁多，以及各种自然资源归属类别不同，由不同部门进行监督，如林业局、水利局、国土资源局等，造成了自然资源资产信息在数量庞大，且信息分散，势必要求审计人员扩大搜索范围，这需要投人大量的人力以确保搜集信息的全面完整，避免因为重要信息的遗漏而造成对领导干部自然资源资产离任审计的不公允。然而，现有的审计人员的数量不能满足需求。从审计人员质量方面考虑，对领导干部自然资源资产离任审计，审计人员不仅需要掌握射十、审计等知识，还需要掌握与各种自然资源相关的价值韻方法，同时了解有关自然资源的相关专业知识以及处理自然资源相关信息的能力。我国现有的审计人员中缺乏综合型人才，其专业能力也有待提高。

（六）相关法律法规和问责机制不完善

领导干部自然资源资产离任审ｉ十是党中央十乂、大提出的新的审计任务，然而自然资源资产离任审计的法规并未系统性建立起来。审计法对于领导干部的审计在法律上仍处于只➳对领导干部经济责任的审计，而没有将自然资源的考核纳人其中。同样，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济离任审计规定》中，同样没有涉及到自然资源资产审计这一方面的内容。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第一次明确提出“党政同责”的概念，然而，该办法并没有对领导干部的生态红线、环境质量底线进行具体的细分，使得该办法的相关内容也只是原则性的，且较概括和笼统，其可操作性健。问责体系的缺失是目前我国自然资源过度利用、生态环境造成严重破坏的关键原因，也是十八大提出的自然资源资产离任审计流于形式，不能引起重视和迅速推广主要因素。现有的问责机制还不能从源头上改进领导干部政绩观，改变现存的“只创造，不修复”的观念。

二、完善领导干部自然资源资产离任审计的赖

（一）明确审计主体，采取联席审计

建立由审计机关、林业局、水利局、国土资源局等多部门组成的领导干部自然资源资产离任审计的联席会议制度。严格各区域审计机关的设立制度，对于产权归属明确的自然资源资产准确地划入审计范畴。在审计主体面临自然资源资产划分困难的问题时，以及自然资源资产跨区域引起的领导干部责任划分界限模糊的现象时，联席审计机关召开联席审计会议，通过各方的交流，达成共识，最后由联席审计机关就会议内容作出具有约束性的规范性文件，用于指导各审计机关的工作。

（二）构建全面的审计评价指标体系

为了更加客观的评价领导干部自然资源资产受托管理责任的履行情况，按照ＰＳＲ模型的基本原理，基于全面性原则、重要性原则、可操作性原则、动态变化原则和适应性原则，分类不同自然资源的特点，从状态、响应和压力确定如下评价指标。其中，状态指标主要源于自然资源资产负债表的存量数据或者经计算取得；压力指标是导致出现上述状态的经济、社会和环境影响因子；响应指标则是各级政府采取应对措施反映的公共管理活动和投资活动。建议借鉴国务院《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意❤见》国发〔２０１６〕８２号的做法，将自然资源资产分为：土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海洋资源，并基于这些自然资源资产构建完整的指标体系

（三）加大信息化审计力度

领导干部自然资源资产离任审计需在现代信息环境的基础上构建一种新的技术环境。领导干部自然资源离任审计由于涉及自然资源生态环境方面的审计，同时也包含经济绩效的审计，因而数据庞大、业务繁杂，加之跨系统、跨行业多层次的联合审计也产生了大量数据，云计算它提供的动态交化的ｉｆ負：环境特征极她适应和满足了领导干部自然资源资产离任审计中自然资源资产实时变化的需求，使数字记录更完整。同时，云计算对于自然资源资产离任审计所涉及数据的机密性起到了保护的作用，因此要☤加大信息化审计力度。

（四）加强审计人员的培养，提高审计人员水平

领导干部自然资源资产离任审计人员的培养不仅要加强巩固已有的会计、审计、财务知识，同时着重培养审计人员自然资源资产方面相关的知识。因此，可以开设一些专门针对于领导干部自然资源资产离任审计的课程或者国家创办一些专业培训，通过知识竞赛或人才交流会，以及通过审计人员之间的非正式交流使这些审计人员从自然资源、生态、社会的宏观角度全方位、多层次的分析领导干部离任审计中应注意的问题。

（五）进一步完善相关法律法规体系

领导干部自然资源资产离任审计的顺利推行应从法律上予以保障。应该加快自然资源资产离任审计法律制度的建设，这种建设不仅是总体框架的规定，还应在此之下细化具体的各项行动指南，确保自然资源资产离任审计实施的各个阶段都有据可循，有法可依。此外，除了法律法规方面的制定工作外，社会公众、媒体也应该纳入领导干部自然资源资产离任审计监督主体的范围。同时，在。监督体系的指引下，建立一个社会大众能够充分有效地发挥自己对自然资源资产离任审计意见的平台，这样一种形为“第三方”的监督使自然资源资产离任审计在一个更加透明的体制下运行。

单位：《陕西省审计学会》课题组