农村征地补偿制度:从生存权到发展权

[摘要] 我国现行征地补偿制度无论是补偿标准、补偿方式、补偿范围还是补偿的分配都是一种生存权补偿机制。完善征地补偿制度，保障失地农民发展权补偿不仅是维护社会公平正义的内在要求，也是推动城市化发展的必然要求，更是减少征地冲突、维持社会稳定的现实需要。应加快建立基于失地农民发展权补偿的征地补偿体系，完善土地管理制度、征地制度、土地产权制度等相关制度，同时从建立城乡统一的土地流转市场、建立失地农民生活水平衡量指标体系等方面加强相关配套措施的改革。

[关键词] 生存权补偿 发展权补偿 征地补偿制度 失地农民

[作者简介] 彭小霞（1980 ― ），湖北武汉人，东南大学法学博士研究生，江苏师范大学法政学院讲师，研究方向：土地征收补偿与生态补偿。

一、引 言

农村土地对于农民来说不仅是最基本的生产资料，也是最重要的生活资料，土地被征收，农民失去的不仅仅是土地，还有依附在土地上的一系列财产权、就业权以及教育权等发展权。然而，我国现行的征地补偿制度只重视失地农民生存权补偿而忽视其发展权补偿，由此带来了一系列社会问题：一方面，低成本的征地带来了耕地的锐减、土地资源的浪费，进而影响全国的粮食安全；另一方面，基于生存权补偿的征地补偿将失地农民排斥在土地增值收益分配之外，实质是剥夺了农民合法的参与土地增值收益分配的主体性身份，为失地农民市民化设定制度障碍，造成城乡二元分割的差距进一步拉大。土地征收的根本目的是促进经济更快地发展，让人们过上更美好的生活，但征地补偿却以牺牲失地农民的发展权去换取社会其他主体的发展权，是有失公平和正义的，因而制度本身的合理性令人质疑。从征地补偿角度来说，失地农民发展权补偿的实质是让失地农民参与土地增值收益的分配，从而分享城市化和现代化的成果，这在党中央的一系列重要会议和报告中也得到了体现：党的十八报告指出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”十八届三中全会报告提出：“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”因此，通过分析我国征地补偿重失地农民生存权补偿而忽视其发展权补偿的制度现状，在此基础上对我国征地补ツ偿制度提出改革和完善的措施，不仅对于保障失地农民权益，让农民分享工业化、城市化的成果具有重要的现实意义，而且也为我国党和政府科学制定征地补偿政策提供重要的理论支撑。

二、我国征地补偿制度现状

（一）从征地补偿标准来看

土地征收补偿中，最受诟病和质疑的莫过于征地补偿标准的规定。按被征土地原用途给予补偿，从经济上不能体现土地的最佳用途和最大价值，而且以非常短期的年限土地收益代替了农民长期承包土地的持久性收益，这种“一次性买断”的补偿于政府而言提高了征地效率，但却无法弥补和抵消农民失地所造成的长期损失；按照被征土地的“原产值倍数法”计算法，排除了影响土地价格的土地所处区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等重要因素，却将关联性不大且呈逐年下降的土地农业生产的年产值作为标准，不但违背了市场规律，而且无视土地功能价值系统构成中能够体现被征地农民长远利益的社会价值和生态价值；将地上附着物和青苗的补偿标准授权地方政府规定，容易导致补偿标准偏低。

总之，这种明显不合市场规律和生态规律的土地征收补偿标准，虽然一定程度上“保障失地农民原有生活水平不降低”，然而其实施的结果却限制了失地农民分享土地增值收益的权利，使城市化和社会经济的发展成果无法惠及广大的失地农民，实质上是剥夺了失地农民的发展权。

（二）从征地补偿方式来看

多样化的征地补偿方式在反思单一货币补偿方式的弊端基础上产生，从表面上看似对失地农民从生产到生活都给予以了“体贴入微的关怀”，特别是考虑到了失地农民的就业、住房等现实问题，然而，在具体适用时，它们也存在一定的局限性。如土地换社保在参保主体的确定、保险项目的选择、保障水平确定、保障资金筹集等方面均面临多重困境；留地安置由于留地所有权与我国二元制土地所有制相冲突、留地比例的标准不统一、留地用途难以确定、留地争议难以解决等困境，也决定了其适用范围的有限性；土地入股因其管理模式的市场化和管理成本过高，只适用于经济较为发达的地区而难以推广；就业安置能解决失地农民中的青壮劳动力的就业问题，但对于另一部分年老体弱的失地农民却难以适用。多样化的补偿实质上在很大程度上恰恰体现了土地产权不清和保护不力，货币补偿标准不公正和补偿不足的基本现状，导致政府财政幻觉加剧和和农民对补偿收益的自主选择权受损。

（三）从征地补偿范围来看

一是现行征地补偿制度将被征地农民的房屋作为地上附着物来补偿，不仅大大低估了房屋本身的市场价值，而且忽视了房屋于农民而言所承载的情感；➳二是土地征收，将农用地转化为建设用地，在改变土地用途的同时也改变了包括土地在内的生态环境系统，大量由钢筋水泥浇筑的厂房、商品房和大型广场的建立，不仅严重破坏土地作为自然资源所维系的原有生态系统，而且会蔓延到周边其他的生态环境，征地会造成整体生态环境受损，然而生态补偿在土地征收补偿中并未涉及。注重失地农民生存权而忽视失地农民发展权的征地补偿无法满足农民的可持续发展，制度的长久生命力难以保证。

（四）从征地补偿的分配来看

农村集体经济组织在我国宪法和相关法律的界定上并不清晰，在主体地位上存在虚化的现象，一旦土地安置费管理和发放的主体虚位，失地农民的安置问题就会悬空。为避免这一情况♋的发生，地方政府通常将征地补偿和安置费交由村委会管理和分配，但在缺乏监督的情形下，许多农村地区的村委会其实是由少数村干部控制，村干部为了谋取个人利益，弄虚作假、克扣挪用、贪污腐败等违法行为时有发生，特别是大量乡镇政府虽然并非土地的所有者，但也不同程度参与了土地补偿安置款项的分配，本该属于失地农民的征地补偿安置费用被层层截留和非法侵吞，失地农民的长远生计难以为继。 三、完善基于失地农民发展

权补偿的征地补偿制度

（一）加快建立基于失地农民发展权补偿的征地补偿体系

1. 将“保证失地农民过上基本体面的生活”确立为立法目的。立法目的是立法者制定法律所要达成的目标，体现了立法者的立法意向，它制约和统率着该法律文本中的全部法律规范。现行征地补偿法律制度以“保证失地农民原有生活水平不降低”为立法目的，以“征地前的生活水平”为参照标准的补偿，忽视了人们的生活水平随着经济的发展在不断提高这一客观情况，实质是降低了失地农民的生活品质。在“保证失地农民原有生活水平不降低”的立法目指导下的征地补偿法律规范，虽然重视了失地农民的生存权，却没有考虑失地农民的发展权，不利于失地农民长远生计的保护。因此，为矫正现行征地补偿法律规范的这一偏差，必须将立法目的予以修正，将“保证失地农民过上基本体面的生活”确立为我国土地征收补偿的立法目的。“保证失地农民过上基本体面的生活”的立法目的以“基本体面的生活”为参照标准，强调失地农民不因征地而致穷，也不会因征地而暴富，在保障失地农民生存权的基础上进一步深化对其发展权的保障。

2. 关于征地补偿方式。考虑到一次性货币补偿的不足以及多样化补偿方式各自的弊端，为保证失地农民的基本生存和长远发展，征地补偿可以采取先一次性支付一定比例的货币，然后实行逐年支付与社会保险相结合的方式。一次性支付一定比例的货币，是为了对失地农☣民紧急安置的需要，比例的确定应参考当地的经济发展水平、人均耕地面积、区位土地的市场价值等因素综合决定。为保证失地农民的长远生计，可将剩余的征地补偿款采取逐年支付与社会保险相结合的补偿方式，失地农民可以凭借类似银行存折的领取卡向农村信用联社每年领取一次征地补偿安置款项，征地补偿安置款不是固定不变，随着当地的物价水平每年都作调整。如失地农民如需大量资金，也可将征地补偿安置款项领取卡向银行抵押贷款，保证征地补偿款使用的灵活性。

3. 关于征地补偿标准。基于失地农民发展权的征地补偿应以被征土地的市场价值为计算标准。为保证农地市场价值确定的合理性，应以被征地地区是否存在比较完备的土地市场为标准分类处理。当被征地区存在比较完备的土地市场，被征土地与相邻土地具有可比性，则以相邻地价为基准并加以修正来确定；当被征地区不存在完备的土地市场，则坚持以区位和土地质量为基础的补偿标准，并考虑当地的经济发展程度和城镇居民的社会保障水平。土地市场价格不应因征地的公益性强弱有所不同，也不应因经营性用地或非经营性用地有所区别，实行统一的“同地、同价和同权”的原则。

4. 关于征地补偿范围。将对被征地农民直接财产损失的补偿，扩展到对于征地而发生的可预期收益减少、残余地和相邻土地产量下降、迁移费的支出、涉及营业场所的营业损失等一切间接损失，同时将房屋作为独立的补偿对象，增加对土地承包经营权的补偿。除计算与被征土地相关的财产损失外，还应将被征地农民的精神损失包括在内，被征地农民失去具有特殊象征意义的宅基地、房屋、墓地等所产生精神上的痛苦，以及其对新生活在精神文化适应上的困难等精神损害都是因征地而起，理应得到补偿。除此之外，还应对征地所造成的生态环境破坏进行生态补偿，将土地的生态损失纳入到征地补偿范围之内。

5. 关于征地补偿的分配。为避免征地补偿的发放中层层克扣现象以及村集体干部在分配中的徇私舞弊，征地补偿的分配应遵循直接拨付、公开透明和协商民主的原则。直接拨付要求地方政府将征地补偿金直接拨付到被征地的村集体，由村集体将补偿金直接划拨到为被征地农民办理的银行存折上，减少了补偿金层层截留现象；公开透明要求村集体将补偿款的金额、补偿分配方案、补偿分配程序等涉及到失地农民切身利益的事项全部公开，保证失地农民对征地补偿分配的知情权；协商民主原则要求村民参与监督征地补偿费的提留部分的使用和管理情况，征地补偿费的提留部分是为保证村公共基础设施的建设、村民社会保险的支出以及村委会的行政开支等用于农村公共事业的必不可少的支出，提留款的比例应由村民代表参与协商决定，提留款的使用情况应接受村民的监督。

（二）相关制度的改革和完善

1. 改革土地管理制度。土地管理是土地征用的前提，因而土地管理制度是否体现和代表了农民的发展权直接决定和制约着土地征收补偿制度是否重视失地农民发展权补偿问题。因此，应加强对失地农民发展权的保障，改革现行土地规划由政府制定、修改和执行的体制，将土地规划上升为法律，地方政府只有执行的义务，限制地方政府滥用土地规划权；剥离土地管理部门的土地经营职能，交由专门的土地公司负责，限制政府经营土地的权利；实行统一的土地登记，成立国家土地登记机关，制定统一的土地分类标准和开展统一的地籍调查，提高土地管理效率；设立农地发展权制度，土地利用主体要开发利用农村土地，必须向农民支付土地发展权补偿，使城市化的成果惠及农民；积极探索土地指标跨区域交易的可行性，将失地农民异地安置与土地指标跨区域置换相衔接，使农民成为农村土地开发的最大受益者。

2. 完善征地制度。征地制度与征地补偿制度是源与流的关系，因此，完善征地补偿制度，必须追根溯源，审视征地制度本身存在的缺陷并加以修正。笔者认为，完善征地制度，一是严格控制地方政府土地征收权的滥用，二是保障农民在土地征收中的程序性权利。立法上对土地征收公益性的目的要加以明确，将征收权的行使严格限制在公益目的的征收中，改变现行的政府主导的征地纠纷裁决机制，建立中立且专业的征收裁判所解决征地纠纷。另一方面，保障农民在征地中的程序性权利，主要是由政府主导性征地程序向参与型征地程序转变，征地前，地方政府要公告，保证被征地农民的知情权；批准用地后，应二次公告，与农民协商补偿协议，协商不成可申请仲裁，保证农民的异议权；对征地过程中涉及到的征地用途以补偿方案等关系农民切身利益的重要事项要召开听证会，听取农民的意见，保证农民的参与权听证权。 3. 改革土地产权制度。首先，在立法上明确规定由村集体成员组成的“集体成员大会”或“集体成员代表大会”为农村土地所有权的法定主体，由该主体作为村集体土地的合法经营管理机构；其次，由专门的土地权益管理机构向土地承包户发放长期的土地使用权证，让农民成为事实上的土地所有者，稳定农地使用权；最后，扩展农地承包经营权为完整的农地使用权，其拓展的权能包括农地的生产经营权、收益权、转让权、租赁权、抵押权、✎继承权等，延长承包期限，促进农地承包经营权向物权转化。

4. 改革户籍制度。为保证被征地农民的发展权，必须改革二元分割的户籍制度。应分离我国户籍制度所承载的社会福利和社会资源的分配功能，恢复该制度本身的人口登记和人口管理功能，赋予被征地农民迁徙的自由，保证失地农民在被征地辖区内自由选择任意城镇户籍的权利。同时，加强户籍管理立法，改革嵌入户籍制度的其他二元制度，为失地农民进入城市和城市居民享有平等的发展机会提供制度条件。

（三）加强配套措施的改革和完善

1. 建立城乡统一的土地流转市场。首先，应修改相关立法，赋予农村集体土地与国有土地在市场上自由流转的平等法律地位，允许集体土地入市，实现土地资源的市场化配置；其次，科学地确定集体建设用地使用权流转的市场价格，对土地使用权流转的收益进行公平合理的分配，在保障土地所有权人的利益基础上兼顾土地使用权的收益和政府税收收入；再次，摒弃“土地财政”，加强政府从土地供应、城乡规划、土地征收等方面对土地流转的宏观调控，实现农村土地入市的有序流转；最后，建立农村土地市场化流转的中介服务机构，健全建设用地流转市场的信息发布、咨询服务、价格预测、市场评估、签约谈判、登记备案、纠纷处理等服务系统。

2. 建立失地农民生活水平衡量指标体系。研究失地农民的生活水平评价指标，应以被征地前农民的生活状况为参照，对比经济发展所带来的社会整体生活水平提高的社会现实状况，来选择合适的指标体系。笔者认为，衡量失地农民的生活水平，离不开下列指标：失地农民的资源占有状况、收入状况、消费水平、生存环境状况、人身安全状况、心理安全状况等等，每一项指标又对应着一系列的子指标，通过这些指标建立失地农民在失地前和失地后生活水平的对比分析量表，可以客观、科学地反映失地农民生活水平的变化，为征地补偿制度的改革和完善提供依据。

3. 完善失地农民社会保障体系。首先，扩大失地农民社会保障的范围，不仅应包括保障失地农民生存权的失地农民最低生活保障、养老保险、医疗保险，还应包括保障失地农民发展权的教育保险、就业保险等；其次，为合理筹措失地农民社会保障资金以保证该资金的充足，应建立失地农民专项保障基金，该基金主要由土地增值收益构成，为保证对该基金的专款专用，应加强上级政府和农民对资金使用的监管；再次，为保证失地农民社会保障制度的可持续性和可操作性，加快探索失地农民社会保障体系与城市居民社会保障体系的融合，分步骤、有计划地实现一体化的社会保障体系；最后，加强对失地农民再就业能力的培训，为保证失地农民更好的适应社会，应建立满足失地农民不同需求的就业和教育培训机构，增强失地农民的自我“造血能力”。

4. 加强对失地农民心理上的疏导。失地农民原本稳定安逸的生活被打破所造成的精神损害无法弥补，又面临着在新环境文化适应的心理问题。这种精神上的失落和心理上的痛苦影响着失地农民的长远生活质量，是研究失地农民发展权理应引起足够重视的问题。众所周知，有效的经济补偿和财产权的保障并不能抵消和消磨农民因失地所带来的精神痛苦。为此，在保障失地农民的财产权利的基础上，应加强对失地农民心理和精神上的调适和安抚。一方面，征地机关应尽量在原地址或相近地方安置失地农民，并在失地农民安置区模拟和复制原有的自然景观和公共基础设施，通过复制原来的生活环境来降低失地农民的焦虑和不适感；另一方面，安排专业的心理咨询人员定期对失地农民进行个别或集体的心理疏导，对严重者进行心理治疗。

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