西班牙PPP模式的运用及对我国的启示

[摘 要]PPP融资模式在发展基础交通设施上的运用正逐见成效，特别是那些大规模的基础设施建设。当然，在特定的环境下其也会遭遇失败和巨大的公共损失。文章首先列举西班牙丰富的PPP模式在基础设施上的运用，其次分析其在该合作形式上的不足对公共部门及私人投资者带来的影响，最后总结其经验教训得到几点启示，以帮助我国更好地开展PPP模式的融资项目合作。

[关键词]PPP；西班牙；特许权；交通设施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.269

1 引 言

PPP融资模式是发展交通运输设施行之有效的一种融资方法，不仅有益于满足财政资本需求也能降低政府风险。特许权模式在西班牙也一直受到很大的关注，经济的不景气，捉襟见肘的预算，匮乏的就业岗位，这一切都将特许权制度置于公众的关注下。尤其是运输设施建设方面，比如公路和铁路。从2008年到2014年，政府投入了10亿欧元来为公路、铁路、港口建设项目的额外花费埋单。除了英国，西班牙是如今欧洲将私人资金用于运输设施数额最大的国家之一。鉴于其在PPP融资模式上的典型性，它是研究PPP模式比较适合的国家。

2 PPP模式相关概念界定

PPP 的英文为“Public Private Partnership”，直译为“公私伙伴关系”。1982年，英国政府率先提出公私合营的理念，即 PPP 模式，由于其创造性地将私营部门纳入公共服务这一领域，得到各国政府的广泛认同，随后在世界范围内蓬勃发展起来。PPP融资模式的概念和内容具有宽泛性、多样性的特点，世界多个国家及研究机构对PPP融资模式的含义进行了不同的诠释。它们主要从广义上定义该模式――认为PPP是公共部门和私人投资者建立的一种合作关系，以这种合作关系为基础，通过资源整合、风险分担、权利共享，提供传统上由公共部门所提供的项目或服务，以最大化地满足公共需求。

3 西班牙PPP项目的运用及遇到的问题

西班牙的大多数高速公路特许经营是在1996年的经济危机时授权的，一方面项目开始后花费了比预期更大的建设成本，另一方面最高法院对城市附近收费公路特许经营权的征收成本也大大高于预期，这使得一些特许公司对银行违约，只能在2015年宣布破产。

除了高速公路，PPP融资模式还在有轨电车、地铁系统、联运交换站等项目中大量运用。马德里采用特许经营权方式经营着一个联运交换站，方便市民从郊区搭公交前往地铁站或市中心。但是，由于前几年经济不景气，该交换站的使用量大幅减少，增加了成本，使得一些协议必须重新谈判，需要政府预算来保障最低利润。在西班牙的主要城市，有轨电车与地铁也通过PPP方式运营。大多数项目完全依靠百姓的使用收入是无法维持的，政府需要给予一定的补贴。当经济衰退时，这些项目的盈利能力因为运输量低于原来的预测而受到影响，一些项目，比如塞维利亚的有轨电车，经历了建设与运营的偏差，塞维利亚的地铁一号线比原定预想晚了21个月进入运营，建设与运营成本比原先的预算多出了75.8% ☻。再比如帕尔拉，จ帕尔拉（是马德里地区一个有着12万常住人口的直辖市）市长在2007年就职时宣布开始有轨电车项目，随后发生金融危机，项目建设成本比原来增加37.96%，该项目到2011年因为城市财政无法补贴私人投资者几乎中止。尽管因为各种原因继续运营，帕尔拉仍面临由于延迟项目而不断增加的负债与建设成本，而该项目的私营方公司也已经破产。

3.1 私营方在PPP 项目中的困扰

1996年到2012年的16年间，总计835公里的收费高速公路是通过特许经营权方式运营的。西班牙的高速公路有免费与收费两种，百姓可以选择短时高效的收费公路，也可以选择免费的。一旦经济不景气，百姓就会选择免费高速公路，这就给西班牙的收费高速公路带来了很大的影响。大多数的特许经营因为交通量日衰而结束，但这并未在新建新的高速公路时受到重视。有学者建议当日交通量超过14000辆的时候建设新的高速公路替代传统公路是一个比较合理的平衡点。而政府对交通量的估计却往往过于乐观。项目开始前的规划并未做好。缺乏合理计划是西班牙PPP项目亟待改善的问题。比如对项目的成本效益分析从未公开公示；免费高速在收费公路开始运营后会再增加一个额外的车道；从未对收费公路的交通量、免费公路车道增加对于公共投资的经济效果影响进行敏感性分析；百姓也很难获知免费公路的交通拥堵程度。

3.2 政府受到的影响

一些特许经营权合约是基于影子收费与可用性付费方式建立的，很长的一段时间里都会承诺财政预算补贴，一些协议也需要政府担保，最后项目破产政府需要将资产回收重新管理与运营。而一些投资开始于20世纪90年代，有很大的政治考量因素。中央与地方政府用影子收费与可用性付款来开展新的基础设ซ施，很多都没有站在社会经济学的角度考虑财政赤字的问题。舆论也批判缺乏严格分析与研究就在经济繁荣时采用影子收费，这会导致经济不景气时财政削减，由于特许经营的项目而减少其他政策的财政预算。比如阿拉贡，过去爆发的经济危机使得地方政府难以保证支出。而加泰罗尼亚和马德里也曾考虑将影子收费转变为实际收费，最后因为百姓们的强烈反对而不了了之。

中央政府则面临着收费高速公路特许经营合同破裂的问题。由于西班牙法律规定，提早中止合约，政府必须支付特许经营的处置投资资本。政府预算缺乏，必须严格控制政府赤字。这迫使政府采取措施提高特许经营项目的可行性，避免因为项目最终流产而支付费用。中央政府通过采取一系列措施避免项目流产。包括向特许公司提供政府贷款，同时，也给予了一些特许权条款优惠――将一条减缓进出马德里交通拥堵的郊区收费高速公路延长了14年的特许权合约，并在❤原合约数额基础上提高了通行费。改变原合同条款是为了保证项目有能力偿还政府提供的贷款。2010年年末，议会批准了一项法案来保障那些运营三年仍未达到原预期利润80%的特许公司，提供的资金需要以政府贷款利率为标准连本带息还给政府。除此之外，2013年政府还与特许公司重新谈判成立国有独资公司以挽救那些即将破产的特许公司。

4 启 示

PPPs，尤其是特许经营合同，允许西班牙发展和提升不同种类的基础设施。公私合伙制的PPP产业（包括基础设施开发人员、建筑公司和银行）在西班牙的表现相当好。然而当经济衰退时也暴露了一些问题，下面是总结的一些启示：第一，PPPs 应该重视预算约束，并提高公共工程效率。文章中西班牙政府在过去的十多年里发展的基础设施建设，其可行性值得探究，一些专业的评估工具很少在项目可行性研究中受到重视。❦第二，好的计划是一个PPPs成功的关键，项目必须有意义并满足社会需求。一个好的过程规划可以减少政府及私人双方的风险。第三，PPP合同中风险分担方案需合理翔实。在西班牙，一方面，诸如收购方式这样的权利最初是由私人投资者掌握的；另一方面，多数PPPs重新谈判使得许多风险最后由社会大众埋单。而政府在考虑到基础设施中断对百姓的影响及交易成本后，会更倾向于通过重新谈判而不是提早中止合约。第四，不断完善法律环境。西班牙法律定义的RPA担保并没有给予竞标者正确的激励。政府需要为项目流产埋单，因此政府将千方百计阻止项目的流产。更倾向于通过重新谈判来减轻风险。如果竞标者知道这一点，他们会在期望未来重新谈判的“小算盘”下不惜一切代价地积极赢得项目合同。第五，设立专业的监管机构。西班牙的PPP融资经验表明特许经营合同的重新谈判带来了很多负面的影响，会带来收费率的增加或者特许经营期的延迟。为了避免重新谈判，政府需要花费尽可能多的时间来准确估计并签订高质量的合同草案，尽可能预想到全部可能发生的情况。同时，可以成立一个独立的监管机构来捍卫公众与纳税人在合同重新谈判中的权益。

参考文献：

[1]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）：82-95.

[2]刘晓凯，张明.全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题[J].国际经济评论，2015（4）：53-68.

[3]吕笑月，汪伟勃.东欧国家PPP模式实践及对中国的启示[J].中国市场，2016（20）.