完善公安机关内部执法监督机制初探

【摘要】现行警务模式下公安机关内部执法监督在权力

分置、机制运行与监督方式等方面存在的监督乏力、功能缺失、监督失信等诸多弊端。借鉴国内外现代监督理念和成熟做法，围绕结果和目标重新配置监督权利体系，植入公众参与的会商会监制度和舆论反补机制、建构内部执法监督外向型监督回应系统和一体化格局，进一步推进内部监督的平等法权、独立治权的改革，促进实体与程序的双向公开，切实激发内部监督在执法规范化、执法公正化建设中的动力和活力，为法治化警务提供坚强的机制保障。

【关键词】公安执法；内部监督；机制；完善

公安机关内部执法监督，是指公安机关内设的监督机构或监督主体按照一定的职责和程序对公安机关及其人民警察的执法权行使的合理性、合法性和有效性进行的法制审查、法律监督和执法评判活动。它是公安机关执法权的一种内部自我调节机制，体现着法治化背景下“国家权力对公安行政执法权的约束”，也成为当前公安机关依法执法、健全执法民主化、增强执法公正化的必要手段和重要途径。

然而随着我国法治化进程的加速，公民获取法律利益的公正化和追求社会公平的最大化的增益，这种以“权力监督权力”的架构渐渐呈现出诸多弊病，内部执法监督产生了不被信任的危机，被冠以“警中警”标签，也成为公众眼里的公安执法权人格化扩张、监督权人情化衍变的“权力呼啦圈”。

因此，在法治语境下，创造合理、客观、公正的公安机关内部执法监督机制、提高内部执法监督的“法、理合一”的社会效应，是当前执法规范化建设的一个重要内容。

一、公安机关内部执法监督的现实考察

我国公安机关一直重视内部执法监督工作，建立了以纪委牵头，联合督察、法制、监察、审计、政工、信访等部门为主体的多头并举的内部执法监督体制，形成了执法工作的横向协作监督、纵向层级监督和全警参与监督等机制。这种执法监督公共权力的运行对于推动经济社会协调有序发展的作用不可或缺，并很长的时期内，对加强公安执法规范化建设、体现公平正义、保护公民的合法权益、推进社会管理良性发展等方面发挥了良好的积极作用。以某省为例，据不完全统计，在内部监督机制的合力监督下，公安机关内部执法的规范化程度在逐年上升，群众的满意度在逐步提升。见表1。

注：数据来自于某省历年内部执法监督情况的概数统计，谨为参考。

然而这毕竟是从同比的角度来看待这一现状，并不能完全考量内部执法监督的实效性。从公安机关内部执法监督机制运行的实际效能来看，情况并不乐观，趋势并不平稳，由于受公安工作阶段性任务、社会管理诉求、执法规范考评、公众舆论压力的影响，公安内部执法监督呈现出总体趋势向好而阶段性波状反弹的现象，存在着抓不广、抓不常；宏观多、微观少；规定多、落实少等现象，真正意义的“赫勒法则”现象并不如愿。有关信访反馈数据显示，这一现象在一定范围、一定时段内形成与总体趋势相对的态势，见表2、图1。

本文获公安部《公安理论及软科学研究计划项目》资助。项目名称：《公安机关内部执法监督机制研究（项目编号：2012LLYJSXST073）。

作者简介：张博（1975-）男，陕西省人民警察培训学校主任科员，讲师，项目主要研究人；李璞（1963-），男，陕西省人民警察培训学校副校长，副教授，项目负责人；常武刚，男，陕西省公安厅法治总队副总队长，项目参与人；刘奕彤（1986♂-）女，陕西省咸阳市公安局彩虹分局民警。

然与监督结果仍然存在着一些不相对合的客观性缺陷：

（一）内部执法监督权的非独立性和行使的分散性导致监督乏力

表3当期公安机关内部执法监督机构设置体系情况

监督部门主要监督职责监督方式行使权力依据

纪检监督监察党风廉政建设责任制落实情况和纪律作风执行情况纪律检查《中国共产党党员纪律处分条例》、《人民警察纪律处分条例》

监察对民警贯彻执行国家行政法律法规政策情况实行内部监督行政监察《中华人民共和国行政监察法》

督察针对公安机关及其人民警察的执法活动开展现场督察现场督察，下发《督察建议书》、《督察通知书》等《公安机关督察条例》

政工对涉嫌违法违纪民警进行降低工资、警衔或作出辞退、开除等处理决定公务员考核、目标管理绩效考核等《中华人民共和国公务员法》、《人民警察法》

法制开展执法质量考评、执法大检查、进行执法过错责任追究等执法考评《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》、《公安机关内部执法监督工作规定》

信访受理查办群众来信来访，对在信访工作中发现的民警违法违纪行为，向有关部门转交并提出处理建议信访督办《公安机关信访工作规定》、国务院《信访条例》 审计对公安机关内务执行财政法律法规情况实施监督检查财政经济责任审计《公安内部审计工作规定》

如上表所示，以信访为例，在对一个问题进行监督时，极易出现两种情况：一是多个部门职能交叉容易造成“多头管理”，且在在划分行政分管权时，被多头领导分管，权力缺乏统一的协调，造成了内部执法监督力量涣散。二是多元监督主体基于职权不清或归责保护而推诿塞责，导致公众诉求“无人问津”，内部监督实难发挥整体作战的功能，影响了基于立体预防的整体效果，不仅从运行机制上消解了监督权对执法权的系统性压力，也严重了削弱内部执法监督的体制威信。

（二）内部监督权的单向运行模式与迟滞性的表达方式导致监督功能缺失

现行的“条块结合，以块为主”的公安管理体制下，公安机关内部执法监督仅局限于上级对下级和同级之间的监督，而下级对上级的监督权则表现为空白或者空洞。即便这样，上级对下级的监督权力运行不完整，仅表现有建议权、协查权，而无实质意义上的处理权，而同级监督则受管理权限、行政制约等非理性因素的影响，亦呈现虚无化表象。并且在监督方式上，内部监督偏重于事后追偿性的“纠偏于既遂”，事前预防性及事中过程性的主动监督较少，迟滞性的被动监督则为常见，多被公众诟病为一种“马后炮”式的监督。尽管其有“亡羊补牢”作用，但相对于受损的公民权利以及无法弥补的危害后果来说，“迟来的正义为非正义”。这种滞后性不但损害了内部监督体系的完整功能，而且使其无法实现独有的法律价值。

（三）内部监督内容的偏差性和监督权运行的不公开性导致监督失信

当前，我国公安机关执法规范化建设取得科技化的进展，执法领域的失范现象得到有力遏制，内部执法监督也取得了令人欣慰的成绩。从近年来的媒体报道和官方通报数据来看，公安执法违规违纪案件和行政败诉、国家赔偿案件逐年下降，内部执法监督也从传统方式走向科技化方向。然而，不置回避的是，目前的监督还大量存在重程序轻实体，阶段性治理居多而日常性监督缺失、特殊预防多视而一般预防忽视等现象，内部监督的“私权神秘”做派与“公权公开”要求还经常性发生抗衡抵触，内部执法监督对执法不规范的后续补正和技术处理解决还经常发生，这些内部监督的流弊不但使内部监督难以从实质上遏制执法弊端，而且损害了大众对执法监督的法治公信与情感认同。

二、公安内部执法监督的理念重塑

权力必须被监督，否则容易被滥用。因此，在权力存在的地方，其自由行使必须也必然会受到了一定规则和行为方式的阻碍和约束。公安执法权的内部监督便是这种规则的具体体现，其目的在于“寻求方法，以确保行政官吏之行为，不仅使之与法律相协调，且同样与公民之目的及心理相切合”。

然而，从目前我国公安内部执法监督的现实考察来看，内部执法监督权的有限附从地位、人为异化情节和法流失现象还不能根治，其监督效能还未达到规范化、法治化、平权化的期待。因此在论及内部执法监督的实效性主题上，还需作以理念上的重新梳理。具体是：

（一）内部监督治权平等、法权优先

内部执法监督是一种“权力控制权力”的监督模式，然而权力的行使受庸俗行政的干扰和行政权力的制约，易形成“仰视监督”现象，执法监督的实质ม和应然机能难以求全体现。因此，应正确处理执法监督与行政权力的逻辑辩证关系，保持监督权与行政权的治权平等，在此基础上，摒弃“监督为行使权力而非权利”的公权意识，破除治权压制或挤消法权的高位运行状态，还内部监督法权的独立地位和优位运行的平等条件，消除行政权力对内部监督的反制，推进内部监督法权的规范化、常态化运行。

（二）内部监督公开化

内部监督公开化是法治化的基本构成要素。在民主法治社会中，“不论人们的政治阶层如何，每个人都有同等的权利，而且知道他们有这种权利”。内部监督作为保障执法规范、维护公民正当权益的一种“内部救济”行为，绝非封闭式系统而웃具有交互性特点，和其他法律行为公开化一样，必须在公平开放的法律域境下接受有关方面、有关人员在执法理念、执法法理、执法事实、执法监督真实性等层面的理性的、坦率的评价，根除长久以来公众对执法监督惯性失实、权利保障失真的现实焦虑，实现内部监督的“法、情、理合一”的社会确信，并以此获得法治意义上的独立与信赖保护。

（三）遵循程序正当原则

程序正义是规制权力的最可靠途径之一，是保障公民权利的重要途径。正当程序原则源于“自然正义”，其本质是给予公众充分、平等的知情权和参与权，使当事人的初始动机得以变形和中立化，从而避免采取激烈的手段来压抑对抗倾向。内部监督作为公安执法的过程评价手段，应当遵循这一原则，在不排斥相关外在因子的参与和介入的情况下，借助外来力量推动监督立场的中立化和法律事实、依据的客观性，并以行为的过程展示、法律适用和社会包容性的法理为监督结果的形成获得正当性，排除当事人对监督过程和事实存有的恣意、专断的疑虑，从而打消公众对于其“警中警”的标签考量，最终回归于“任何人不应成为‘自己’案件的法官”的中正地位。

三、公安内部执法监督机制的假定预设

“国家一切权力属于人民并受人民的监督”，任何一个监督机制只有得到当事人乃至社会的认可和确信才可能具备科学性与有效性。“单极优位权”下的内部执法监督效能在法治化的今天被公众所质疑甚或对抗，真实的反映出其监督链的瑕疵和缺失，正如有学者所说，我国公安内部执法监督的信任危机并不表现在缺乏监督权力，而是缺乏监督权利的合理应用和运行，因此如何建立“科学公开、广泛平等、依法实施”的公安机关内部执法监督运行机制，应是公安执法内部监督改革的关键所在。

（一）围绕结果和目标重新配置监督权利体系，构建内部执法监督一体化格局

公安机关内部执法监督一直以来存在着“自我中心”的模式倾向，有限的公众参与往往被内部主导或者人为漠视，无法获得平等的对辨机会或者抗衡能力。“关我西阁窗、对镜贴花黄”一直是内部监督对待公众参与的痼疾，不仅耗费了执法监督资源，而且妨碍与消减了遏制执法乱象、保障公民权利的执法监督效能的有效发挥。以听证为例，有调查显示，公安内部执法监督客观上普遍存在着不愿意听证的情绪。虽然相关法律（《行政处罚法》、《行政许可法》等）均明示了听证公正化的相关规定。但是简单的职能分离并不能避免行政权力对听证的不当干预，往往蜕变为“表演性”听证，即“听”而不“证”，难以保证听证的独立、客观、公正地进行并形成监督结论。因此，我们认为：在创建法治的、民主的服务型警务模式的背景下，应借鉴“枫桥经验”和人民陪审制形式，参照司法聆询和听证制度，构建相内部执法监督开放式平台，创建以公民法益为中心、无利害关系人和相对人参加的会商会监制度，依靠民主参与、平等对抗、依法质证质询、释法说理、公平结论等过程处理，遏制内部执法监督的部门专权化、利益保护观、回应程式化与论断自我性现象，排解当事人对内部监督的惯性质疑，追求执法公正的最大化，最终实现内部执法监督的民本化趋向。

（三）在内部监督体系中植入舆论反补机制，建构独立的外向型监督回应系统

如前简述，内部监督由于种种因素的制约和影响，无法完全实现过程监督，而外部监督也多倾向于事后监督的范围。虽然现有的执法办案系统在一定程度上起到过程监督的作用，但毕竟是人在办案执法，真正的实体执法的内部监督在事实被公开化以前往往还存在弱视点或盲区。显然，单靠内部监督的固有职能无法实现监督的全能化。因此，我们认为：内部监督绝非由单一的固定系统来完成使命，其内部应该由多个系统来支撑并维系活力。因为在已知的执法评价中，对同一个执法以及执法监督的理论表达上存在着两种不同路径的竞争性陈述（competing versions），即“舆论事实”和“法律事实”的对质。这种陈述是基于对原发事实的不同的认知基础和判断原则，展示了不同主体对案件事实不同的叙事方式、角度和原则以及隐藏在不同诠释者之后的“主体偏见”。因此，在内部执法监督中，完全可以利用这种“竞争性陈述”来丰富内部监督系统，一是在内部监督中植入舆论反补系统，借助公安网络以及现代传媒手段（QQ、微博、微信等）等“第四种权力”的监督，将其监督功用与内部执法监督共享，并成为执法过程内部监督的一个反哺通道，使监督客体切实感受到来自过程处理中的内外监督压力而不敢、不能滥用执法权力，从而使内部监督在监督过程上前置一步，监督状态由静态转向动态，实现实体监督的真实性与有效性。二是在内部监督机制中架构独立的监督回应系统，及时还原、公布监督事实及进程，将监督的实际性和彻底性设置于社会化的法律与情理考究之下，期待依靠内联外协的力量形成不同的价值评判或者对辨性监督事实，来推动内部监督的重新审视，由此实现内部监督范围和程度的不断深化，从而可以平息“公众掮客”的对抗性煽动和公众对执法及内部监督的焦虑，加快整个公安执法工作的规范化进程，消除以“利益格局保护”和“执法权威”为籍口而人为隔离出的神秘主义，使执法监督取得社会信赖，体现“司法因民众的信赖而生存”的法治本意。

总之，完善公安机关内部监督机制是一项复杂的系统工程，但其中至为关键的是，我们不能不正视这样一个问题：再完美的ศ制度和机制都是围绕“人”来进行设计，如果没有“人”的问题，一切问题都迎刃而解。正如沈家本说过：“一代之法，不徒在立法善，而在用法之得其平”，“法之善者，仍在有用法之人，苟非其人，徒法而已”。因此在探索完善公安内部执法监督机制的基础上，更应当注重对“人”的教育塑造，即法治信念、法律素养、人权思维、现代执法理念等素质培养，并通过执法和内部监督的自我规制不断地进行约束、规范和提升，也只有这样，公安内部执法监督才会获得机制上的活力和动力，也必将会为我国公安执法规范化建设和内部监督的效能建设提供更加强有力的人本保障。

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