浅议对法律监督机关的监督制约

摘 要 检察机关集聚侦查、逮捕审查、检控追诉、法律监督等权责于一身。庞大的权力主体，但却无有效的监督机制对庞大的权力主体进行制约。检察机关的权力来源于人民和法律的授权，监督司法机关的执法、司法活动，旨在保护人民权力和司法公正。但是监督机关没有被有效的监督，这不仅严重影响其监督职能的发挥，也使得监督机关一人坐大，影响司法公正。建构对法律监督机关的监督机制，注重已设机构的重组、改革来增强监督效能，节省司法资源且避免机构重叠，确保司法活动处于有效监督之下，保障司法公正严明，维护司法活动的权威性。

关键词 法律监督机关 监督 制约

作者简介：卢雅琦，贵州大学法学院诉讼法专业硕士研究生。

一、对法律监督机关的监督缺位及原因

英国历史学家艾克顿说过：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”因此，监督者自身更需要接受监督，不能恣意和妄为，这是权力良性运行的基本规则。我国人民检察院对立案、刑事侦查、以及审判、执行等等司法活动进行监督，都是法❧律明文赋予的权力。但现并没有有效机制对此拥有庞大监督权力的法律监督机关进行监督制约。

现存体制中，对法律监督机关的监督主要有检察委员会，检察机关内设部门、上级人民检察机关。还包括其他监督主体，党的监督、人大监督、行政监察监督、民主党派监督、舆论监督和群众监督等。但是，不论是内部监督，还是外部监督，都存在各式各样的问题。

法律监督机关的内部监督机制。首先是检察委员会监督。人民检察院组织法第3条第2款规定“各级人民检察院设立检察委员会，实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”检察委员会作为检察机关的决策机构和权力机关，不仅对检察业务工作具有决定权，而且对检察长的职权也可以起到一定的限制作用，可以避免检察长独断专行。

但是现实中，检察委员会制度中还普遍存在着委员结构不合理、议事范围不明确、工作流程不规范等现实问题，集中表现在检察委员会工作的质量与效率和法律指责的要求还不相适应，其对检察业务进行监督的职能也就随之减弱。检察委员会的成员来自于人民检察院内部工作人员，更像是临时组建的议事团队，为了维护人民检察院内部的“和谐”，对些许不当的事项就采用“睁一只眼闭一只眼”的做法。而且检察委员会的主事人一般都由该人民检察院的检察长，在议事过程中，“老大当头”，其他的工作人员就大多马首是瞻，使得检察委员会议事形同重设检察长议事制度。

其次是人民检察院的内部部门。人民检察院的内部工作机构是根据法律监督的内容所形成的业务分工机构，包括：刑事检察、经济检察、法纪检察、监所检察、民事检察和行政检察等业务机构，特别是纪检监察部门。纪检监察与检察业务是两条平行线运行的，纪检监察部门所监察的对象和范围在法律上是受到限制的。而且纪检监察性质上是行ฃ政性和组织性结合的，不能过度掺和人民检察院的检察业务事项，不能破坏检察机关的独立性。但是在现实中，因为“司法独立”的金牌，使得纪检监察收效甚微。

最后则不能忽视的是上级人民检察机关的监督。上下级检察机关之间的请示报告制度、指令纠正制度、案件调取制度和交办制度、检查指导制度、备案制度和报批制度等等，这都是体现上级检察机关领导下级检察机关，并对相关的检察业务进行监督。但是不容忽视的现象，第一，上级检察机关与下级检察机关是整体ภ独立于其他团体、国家机关和社会组织的。上下级检察机关之间是一个整体，荣辱一体。所以难免出现“护犊子”的现象。第二，上级检察机关监督下级检察机关只要是通过下级检察机关的报告、请示，所以，难免出现下级检察机关“报喜不报忧”，使得上级检察机关的监督难得实处。

对法律监督机关的监督主体还包括党的监督、人大监督、行政监察监督、民主党派监督、舆论监督和群众监督等等。这些监督方式大多都在宪法中有所体现，但是并没有专门的法律进行确认和规制。而且像民主党派监督、ฅ群众监督等方式只是一种口号，流于形式和表面的权利。

二、对检察机关侦查权监督机制的设计及必要性

我国检察机关作为法律监督机关，其自身更应该是置于监督中。一旦缺乏有效监督，任其发展，将是对司法权严重破坏。所以，现阶段急需设计监督制约法律监督机关的机制，保障我国司法公正、公平。

首先，人民检察院内部的机构监督的改进和完善。检察院内部的监督都存在一定的问题。废除检察院内部的监督机制是万万不可的，但是任由不合理的监督机制的肆意横行，是为中国法治制度建设所不能被包容的。如何在不废除现行下人民检察院内部机构监督为前提，并保证让其有序有力的实施其效用，这是对我们对监督机构理论认识和司法实务理解的考验。

我国人民检察院内部监督机构，主要是检察委员会。通过完善检察委员会组织机构来完善检察院侦查监督制度是首选之举。检察委员会组织机构从组成人员的选拔和议事程序上都出现问题，如何解决这种问题，必然要从委员会组成人员的选拔和议事程序的制度方面进行改善。

按照现阶段的检察委员会组成人员的选拔规则，检察委员会的成员一般都是检察长、各主管检察长以及政治部主任组成的。这种“自己人监督自己人”机制显然有不合理之处。所以，本人并不赞成由该人民检察院的领导组成该检察院的检察委员会机构。但是考虑到检察业务的开展，也不能忽视检察委员会组织人员的专业素质。故而，本人建议，对检察委员会成员的选聘，应该面向社会公开招聘，但是不能忽略参选人员的资格。例如要求的品格证明、从业经验、法律从业资格证、司法经验等等应该作为参考或入选的资格✎。但是，我们不得不正视一个问题，即在监督过程中将会有不可预见的阻力。所以，不可避免的要设计一些配套设施以保障检察委员会组成人员的监督职能充分发挥。 其一，对从社会公开选人的一批人，认可其所属编制，赋予其监督权限，保证其工作服务年限内，非因监督职能行使被罢免或除名。

其二，检察委员会组成人员的编制独立与人民检察院，确认其两者之间不存在上下级以及附属地位。

其三，规定该组成的检察委员会的人员不得从事与其从事检察委员会成员工作有相关利益的工作，也不得有相关利益的兼职任职。

其四，检察委员会组成人员的薪资直接由财政部分发，并保证检察委员会成员的薪资水平达到可观、中层以上的生活水平，确认对检察委员会组成人员实行竞业禁止的情况下，不影响检察委员会人员的生活。

其五，当检察委员会组成人员上岗执业后，并不是放任自由，也不能让其碌碌无为以求自保而平庸度日。所以，考察机制的出台就有其必然性。本人认为对组成人员的考察应该分两次进行，两次考察主要是减少因客观原因造成的误差。有功者赏，有过当罚，这是不变的真理，以外在的机制设计鞭策检察委员会成员的工作积极性。

其六，在赋予检察委员会人员许多权利之后，不得不相应的约束检察委员会人员。例如对渎职的检察委员会成员的加重惩罚;对谋私利的检察委员会刑罚追究。加重打击力度，以威慑从事检察委员会成员兢兢业业、立足本职，不越雷池。

其次，人民检察院系统内上下级监督机制的构建和完善。我国人民检察院系统内上下级之间以领导与被领导的关系存在。领导下级人民检察院，是否就存在监督权能？在司法实践中，以及各学者理论中，都包含这层含义。上级人民检察院领导和监督下级人民检察院，在对人民检察院的监督体系中占了很重要的地位。但是我们不能忽视上级人民检察院监督的不痒不痛的训导和指挥，这对上级人民检察院所拥有的监督指导权力是种亵渎。然而让上级人民检察院正视这个问题，严格对下级检察院加以管教？权利与义务本就是不可分的。所以，在上级人民检察院对下级人民检察院行使领导和监督权之时，不能不对其因此承担的责任和义务而有所回避，且责任和义务是最有力的枷锁。本人认为，对此类问题，有更为大胆的设想。故提议，在上级人民检察院行使领导和监督权的范围，与下级人民检察院承担部分连带责任。以下级人民检察院的相关人员的业绩考察涉及的薪资和升迁上，在一定范围内的责任捆绑，以自保为主来规范下级人民检察院行为。这在实施中一定程度上会对人民检察院的行为有督促、规范作用。

再而，监督体系的完备设计。党的监督、人大监督、行政监察监督、民主党派监督、舆论监督和群众监督，这类的监督主体发挥的效能少之又少。表面赋予这类监督主体权利，并未真正的用到实处。

舆论监督的作用在我国日渐发展中越来越显著。舆论的作用是双方面的，有正面影响作用，但是也不能忽视其带来的负面影响。舆论参与到案件侦查，发表舆论的主体的主观性不可避免地影响案件侦查隐秘性和专业性。民众观其一面以为全部，将自身的主管臆断为事实，为犯罪嫌疑人辩解;又或是依仗“为民除害”的侠骨柔肠，“替天行道”抨击犯罪嫌疑人等等，这都不是舆论监督的有效成果。案件侦查阶段的特殊性，使得不可能将案件事实全盘公之于众。所以，舆论监督案件侦查权的监督不应该涉及案件事实的评析。借鉴英美法系国家的经验，媒体参与案件，不能涉及案件事实的主观臆断分析和判断。所以，我国规范舆论监督，对发表舆论的媒介进行管制，不能对未结案件的事实进行分析和判断，但可以监督接受案件的司法工作人员的司法活动，保障司法程序正当。引导舆论主要对法律监督机关在进行司法活动中的司法程序发挥监督作用，保障司法程序的公正，来维护最大程度上的司法公正。