当前西方国家教育市场化改革述评
" 西方各国自80年代以来所掀起的声势浩☠大的教育改革浪潮眼下还在持续进行。各国教育改革所要解决的问题既有不同点，也有共同之处，后者包括教育体制僵化，效率低下，质量不高等等，这就决定了它们所采取的改革措施具有某些一致性和相似性。其中为大多数国家所共同具备的一点，就是与过去相比，各级各类教育的市场化倾向和特征越来越明显，成为教育改革的一个突出现象。本文试图就此作一分析。
一、教育市场改革的由来背景在本世纪80年代之前相当长的时期里，即便是在西方发达国家这样市场化渗透到社会生活的各个领域，各种社会活动极具商业色彩的社会里，谈论教育的市场化应该说是没有什么市场的，引不起太多人的响应和赞同。从实践上看，几乎所有国家的政府都将教育当作一项公共的事业，把办教育作为政府天经地义的职责来看待。然后，近十几年来情况却发生很大的变化，各国政府虽未放弃自身对教育的职责，但教育的市场化已不再是什么新鲜的或敏感的话题，它已成为各国教育改革的一个重要内容。如果加以分析，这其中的原因是复杂多样的。
（一）主要的理论依据教育市场化的理论依据，可以追溯到17世纪英国自由主义经济学家霍斯和洛克的思想以及19世纪亚当.斯密关于市场和政府作用的论述。但近年来教育市场化改革的理论的直接依据主要是来自战后西方一些著名经济学家有关理论。 弗里德曼观点引起人们的关注，但在校长一段时间里并未被各国政府所接受。直到80年代末期，他的理论才开始广为流行，并对西方国家政府教育政策的制定产生影响。
教育市场化改革的另一积极鼓动者是著名经济学家海耶克（F.A.Hayek）。他从60年代起便将经济学理论运用于教育领域，在西方国家有着广泛的影响。他认为，市场是教育活动的基础和依据，应将市场的竞争原则运用于教育领域。对学生进行选择的唯一途径是竞争和市场过程。正如西方学者所分析的那样，他所赞同的唯一的平等形式是市场公平（marketequity），即在教育市场中进行竞争的权利。而不平等是一种完全正常的社会现象，它是促进一个社会经济发展所不可或缺的。片面强调社会正义（SocialJustice）会促使人们对市场秩序发生怀疑并产生各种不切实际的期望。如果没有了竞争，整个社会的秩序就会受到威胁。他认为，不存在用以决定谁该接受进一步教育的所谓"公平"的教育依据。不必通过教育手段对学生进行选拔，因为影响学生学习成绩的因素不可能被充分认识。他反对社会上流行的观点，即应尽量使每个学生在教育上获得成功。他认为，政府绝不可以为所有有能力接受高等教育的人提供资助。多少人需接受高等教育完全是由市场来决定的。他还认为，国家对教育的投资规模不应受非经济的各种社会因素的影响，而完全应由教育投资的回报率来决定。所以，他不赞同那种认为应尽可能促使所有学生在学习上获得最大限度成功的观点。他指出，一个社会如果要从有限的教育投资中得到最大限度的回报，就应该将投资集中于少数尖子的高等教育。
在英国，教育市场化理论也十分活跃。早在1964年，英国经济学家皮科克（AlanPeacock）和怀斯曼（JackWiseman）也提出了不必由国家投资教育，而应通过给家长凭券、资助或贷款的方式在自由市场状态下进行自由选择的主张，这在60年代热衷于教育的民主化和机会均等的英国并未得到多数人的支持。在此后若干年间，持相同或相近看法的虽大有人在，但只是到了80年代中后期以来，随着社会客观环境的变化ณ，市场化才开始受到许多人的推崇，人们开始将此当作教育改革的重要途径。
值得注意的是，进入80年代以来，主要西方国家中的社会政治思潮发生了较大的变化。突出的现象是以新保守主义（Neo-conservatismล）和新自由主义（Neo-liberali☿sm）为主要哲学体系所组成的"新右派"（NweRight）在社会政治思潮中占据了支配地位。在保守主义和新自由主义中，尤以后者强调鼓励开展竞争，允许个人进行自由选择，减少政府对社会部门的干预，加大市场化的力度，提高社会的总体效益。弗里德曼、海耶克等人所极力倡导的教育市场化的主张在当时的社会背景下并未引起人们的广泛关注。而在近年来却风行开来，不能不说与这种社会政治思潮的变化有直接的关系。
（二）经济因素的影响从经济的角度来分析，从50年代到70年代初，是西方国家经济发展最为迅速的时期。受经济快速发展的刺激、建设福利国家理念和对教育促进经济发展的功能的全新认识，在许多国家，无论是政府还是民间，均把公共资金用于教育看作是天经地义的事情，教育常常与医疗和生活保证等基本社会福利相提并论。各国政府纷纷加大对教育的投资力度。无论是从教育投资的总规模上看，还是从教育支出在国民生产总值和政府开支中所占的比例来看，均达到了历史的最高水平。这一时期各国公共教育获得了大量的资金。遗憾的是，这一黄金景象并没有持续太长时间。进入70年代后不久，在西方各国经济不景气的重击之下，西方各国的财政负担日趋沉重，各国政府对支付包括教育在内的各种庞大的公共开支感到力不从心。在这种情况下，削减教育经费便成为各国政府的普遍做法。于是，教育领域便呈一派萧条景象中。 出于经济上的原因，各国政府开始寻求对策，以求得在不增加公共开支的情况下来维持和发展本国的教育事业。正是在这样一种经济环境下，教育市场成为一种选择。 因此，从教育体制内部两种类型学校的横向比较来看，对私立学校较为有利。一些人指出，私立学校之所以成功。关键之处在它是以市场化的公平竞争为发展动力的。而公立学校正是缺少这个。他们提出，保持教育制度和学校教育活力的最重要的因素就是竞争，这也是保证教育质量的重要前提和条件。对于广大消费者来说，竞争最为实际的意义在于，假如你对卖方－－某所学校提供的服务不满意，你可以选择为手段，选择另一所你所满意的学校。要竞争，就要形成开放的市场，这就要求不仅要打破公立学校对教育市场的垄断，在政策上将两种学校公平对待，而且要在公立学校系统内部引入市场竞争机制，对公立学校的办学体制进行改革。
二、教育市场化改革的途径和措施
在近年来西方国家教育改革过程Ⓐ中，以市场化为导向的特征日趋明显。从市场化所涉及的领域来看，在宏观上涉及到国家的体制，在微观上涉及到学校的运行机制。就这二者而言，各国均采取了不少改革措施，发生了较大的变化。就中小学领域而言，大致可以归纳为下述几个方面。
（一）改革公立学校的办学体制和模式在战后历次教育改革中，各国对公立中小学的办学体制少有触及。近年来，这种情况已经开始改变。一些国家开始探讨在不改变公立学校性质的情况下对其办学模式进行改革。如近年来英国许多公立中小学相继脱离地方教育当局的管辖，成为接受中央政府直接拨款的学校。这些学校获得了办学经费的管理权和使用权、人事权，比以往能够更加独立地进行管理和决策，并要在办学质量上达到规定的要求。一种有别于以往的新的公立学校办学体制正在英国形成。
在美国，各州也在不断探索如何改革公立学校的办学体制。80年代以来出现的学校有："选择性学校"（AlternativeSchool）、"有吸收力学校"（Magnerschool）和"二次机会学校"（SecondChanceSchool），其主要做法是对现有的公立中小学进行改造，学校通过与政府部门签订合同，订立招生、课程、办学质量和财务等方面的标准，来换取政府的办学经费。这样做的目的是促使中小学形成维持和提高办学质量的动力和机制。据统计，到1997年上半年，美国已有约30个州出现了特许学校，总数超出700所。这一新型学校的出现表明美国传统的公立学校的办学体制正在发生前所未有的变化。
（二）扩大家长和学生的教育选择权利从目前西方国家教育改革的实际来看，教育选择主要有两种形式。一种是将公立学校本身看作一个开放的系统，允许人们在公立学校系统内部，亦即不同公立学校之间进行选择，以改变长期以来学生及其家长在教育方面始终处于被动接受地位的不利状况，赋予他们主动的选择权利。在这方面，典型的有英国所实施的"入学开放"的入学新政策。根据这一政策，教育被看作是一个开放的市场，家庭是这个市场的消费者，家长可以根据学校的办学质量来为自己的子女选择学校就读，而不必受过去按片就近入学的限制。采取这一措施的根本目的是鼓励学校为了吸引学生而相互开展竞争，优胜劣汰，以提高教育的整体水平。近年来，美国的一些州也已相继采取了与此类似的允许家长在居住的地学区内或跨学区学校间为其子女自由选择学校就读的措施，前者叫做"区内选择方案"（Intradistr－ctpians），后者叫做"跨区选择方案"（Inter-districtplans）。这一做法目前有逐步推广的趋势。
另一种是更大范围的既可在不同的公立学校之间也可在公私立学校之间进行选择的做法。如英国在多年前就已经实施了"公助学额计划"，对选择私立学校就读的学生予以补助。在丹麦和荷兰等国，长期以来也一直存在允许学生在公立与私立学校之间进行选择的做法。美国一些地区在改革中也采取了为学生家庭发放教育券的方式，允许他们自由选择学校。1991年，美国出版了由查布（J.E.Chubb）和莫（T.M.Moe）撰写的《政治、市场与美国学校》一书，引起美国教育界很大的反响。在这本书中，作者明确提出，在所有吸引人们注意的改革措施中，唯有符合市场规则的选择才能够解决美国的教育问题。
（三）完善中小学内部的管理机制80年代中期以来，无论是实行中央集权教育行政管理体制的国家，还是采取地方分权制的国家，都将扩大学校的办学自主权当作教育改革的一项重要措施。共同的做法是将许多原属于地方教育行政部门的权力直接下放到学校，给予学校更大更多的办学自主权。近年来一些国家纷纷推行的所谓"学校管理的地方化"（LocalManagementofSchools）的改革，就是一个例证。
在学校内部的管理方面，各国纷纷从改革学校运行机制入手，使之更为规范化和民主化。突出的措施是实行和完善学校董事会机制，并在学校董事会或管理委员会成员组织中规定了校长、教师、家长和社会人士组成比例，特别是扩大了家长和当地社区代表的比例，以使学校在办学的各个方面能够反映社会的要求。例如，在新西兰，不久前颁布的《教育法》所制定的教育改革的具体步骤中，就包括制定学校宪章，改革中小学的管理体制，扩大学校董事会在人财物各方面的权力，赋予家长更大的教育参与权与选择权。丹麦颁布了新的国民学校行政管理条例，强调发挥地方、社会团体、个人和家长的办学积极性和主动性，提出逐步下放教育管理权限，赋予学校董事会更大的办学自主权。瑞典政府也提出了加强义务教育的议案，其中的一项重要内容除了赋予学生及家长更大的责任和权力，使他们有更多的机会选择学校外，特别强调鼓励他们参与学校重大事务的决策。"
与此同时，公立学校也出现了所谓的私有化或私营化的改革措施。这包括采用私立学校的管理手段，引入市场竞争机制，鼓励与工商企业的合作，等等。
（四）推动私立学校的发展教育的私有化（privatization）也是一个热门话题。但私有化又是一个较为复杂的概念，将私有化的概念运用到教育时尤为如此。对教育领域的私有化有着深入研究的普宁（RichardPring）教授提出了私有化的两种典型形式。一种是由私人出钱购买私立机构提供的教育服务。从实际情况看，这两种形式的私有化近年来已大量存在。
（五）鼓励工商企业参与学校教育近年来，西方国家企业介入学校教育的程度和方式都有所变化，集中表现在企业开始广泛关注并直接介入学校教育的改革和运作。至1990年，美国企业界已发表了约300份关于美国教育的报告。美国政府同年发表的《美国2000年：教育战略》中也明确提出要发挥企业在教育中的重要作用。布什政府的最高教育助理不是教育专家，而是施乐公司前总裁大卫.卡恩斯（DavidDearns）。一些地区也改变惯例，任命了企业经理担任教育行政部门的官员。在英国，不仅规定新设立的城市技术学校的董事会必须要有工商企业界的代表，而且许多原有的公立中小学都在董事会中安排了企业界的成员。这种参与有利于学校改进管理，提高效率。
企业介入教育还表现在为学校教育提供各种资助。据统计，美国公立中小学从工商企业获得的资助每年多达40亿美元，这还不包括各种奖学金、辅导等其他形式的资助。而高校所接受的资助更是中小学的5倍之多。
三、简略的分析
由上可见，在西方国家近年来的教育改革过程中，市场化倾向已变得越来越明显。那么，应如何看待这一现象呢？国外一些教育学者已就此展开讨论，从政治、经济和社会各个角度进行探讨，焦点主要集中在以下两个方面。
（一）国家的教育职能问题从教育发展的历史进程来看，国家承担起教育职能大致始于19世纪中后期。在这之前，国家的教育职能是极其有限的。从欧洲教育发展来看，教育由宗教化向世俗化过渡以及各国公共国民教育制度的建立，意味着国家教育职能的重大变化。在这之后，国民教育的义务性和中小学校教育的公立性便成为一种十分普遍的现象。国家承担教育的职能成为一种历史的必然。
国家教育职能的变化是与西方福利国家政策的改变相联系的。虽然教育不能与福利国家相提并论，但二者已具有十分密切的关系。推行福利国家政策是第二次世界大战后发达资本主义国家的一个普遍特征。所谓"福利国家"就是国家规定最低的住房、医疗、工资和教育等标准，通过高税收缩小贫富差别，从而最大限度地体现国家的社会服务职能。福利国家的理论基础是福利经济学，它认为资本主义生产的目的是寻求最大限度的社会福利。当社会中每个人的个人收入的效用总和达到最大值时，社会的经济福利也就达到最大值。由于存在着边际效应递减规律，国民收入的总量越多，分配越平均，则社会福利也就越大。因此，福利国家的主要内容就是国家干预国民收入的分配，使每一个公民能保证一定水准的社会福利。自英国工党政府于1948年首次宣布建成福利国家以后，发达资本主义国家纷纷效仿，70年代，所有西方发达国家被认为均已成为福利国家。
在西方福利国家的体制下，免费教育成为一项重要内容，其范围甚至从小学延伸到高等教育阶段。学生不仅免交学杂费，甚至连午餐和服装等也由国家提供。这就导致如上所述的国家财政不堪重负的现象。教育经费在绝大多数国家均成为严重困扰政府的一个问题。从现实来看，削减教育经费便成为一种必然。
随着教育市场化改革的深入，西方一些国家开始出现争论。争论的重点围绕两个方面，一是关于国家是否继续要维持其教育职能，一是国家如何来维持其教育职能。
强调国家必需具备教育职能的观点目前仍占居主导地位。赞同者指出，早在200多年前，古典自由主义代表人物亚当.斯密在其《国富论》一书中为自由制度中的政府规定的三种职责中的第三种就是建立并维持某些公共设施和公共工程。对于这于职能，他特意做出解释："这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质来说，若由个人或少数人办理，那所得利润决不可能偿其所费。所以这种事业不能期望个人或少数人出来创办维持。"亚当.斯密的国家职能观在西方国家曾获得普遍的接受，将教育纳入了国家的第三种职能。贝特兰.罗素把政府的职能划分为消极和积极的两个方面，前者包括防止个人的暴力行为，保护生命和财产，制定并实施刑法；后者主要指教育和经济两个方面。英国学者约翰斯顿（R.J.Johnston）总结了当代对国家职能的各种讨论，在他所列的六种国家职能中，就包括了"国家是经济文化教育上的投资"这一项。其实，在教育的作用不断被人们所认识的今天，要求一个国家的政府放弃其教育职能是不可思议的。主要的问题在于，国家应如何来行使其教育职能。与过去强调不断扩大教育职能不同的是，目前西方国家较流行的观点是认为应对国家的教育职能加以限制，不能无所不包，而应是最低限度的，属于非教育性的社会福利性补助应予以严格限制。
在如何维持教育职能的问题上，开始认识到国家的教育职能主要体现在要保证其公民接受教育的权利上，国家行使教育职能并不等于国家要介入学校的运作，这样才可避免由国家干预形成的各种福利性的教育措施所造成的巨大浪费。
如果说在普通教育阶段国家的教育职能还十分明确的话，在高等教育领域情况下则大不相同了，将高等教育看作完全是个人投资的观点已经十分流行，并开始反映在一些国家政府的教育政策中。根据英国著名教育学者斯科特（PeterScott）的分析，经过近年来的改革，国家与高等教育机构的关系发生了很大变化，英国、瑞典、荷兰和法国等国家已不再将高等教育看作是政府的完全职责，而是更多地看作是代表纳税人购买由高校所提供的教学、科研和咨询服务。而对于学生来说，接受高等教育是在为自己的将来进行必要的投资。
（二）关于平等与效率问题回顾战后西方国家教育发展的历程，可以清楚地看到，平等与效率一直是贯穿于西方国家教育中的一对矛盾。这一矛盾时而潜伏，时而爆发，时而缓和，时而加剧。但总的来看，这一矛盾一直未能得到较好的解决。
战后西方国家政府的教育政策，是与各国社会政治环境相联系的。战后西方国家普遍经历了民主化的社会思潮。这种思潮在教育上的集中反映便是将教育机会均等看作是制定教育政策的出发点和归宿。在把教育看作是促进社会平等，弥合阶级鸿沟的工具，还是个人的消费手段问题上，明显倾向于前者，这就导致" 欧洲国家在60年代中后期出现了大范围波及众多国家的中等教育体制改革的浪潮。各国纷纷改革导致学生过早分流的中等教育体质，推行中等教育的综合化，使中等教育面向大众，而不是少数尖子生。私立学校在这种社会背景下被看作是保守的，阻碍了教育机会均等的实现，造成了新的社会不平等。所以，私立学校政策一直是各国的一个重要的政治问题，不断引发党派和社会公众的争论。
值得注意的是，自70年代末期起，西方社会对教育平等和效率的看法开始发生微妙的变化。表现在：一是就社会的整体而言，虽还关注社会公正和机会均等，但更注重自由选择、竞争和多样化，特别是当二者发生冲突时，不再以牺牲效率为代价来换取平等；二是受上面所提到的各种因素的影响，人们对社会公正和平等概念的认识有所变化，市场论的鼓动者强调说，他们并不反对社会公正和平等，但公立学校限制选择的做法恰恰违反了社会公正和平等的基本原则，真正的社会公正是公平的选择以及竞争的条件和环境。
我们可以以美国的例子来说明这种变化对教育政策所带来的影响。人们在对美国教育的改革和发展历程进行分析和总结时，很容易看到一个基本脉络或指导思想，即改革首先要考虑的是要有助于实现社会公平（Equity），其次是要有利于促进种族间的融合（Inte－gration），最后才是要在办学水平上达到优质（Excellence）。在这里，各种矛盾的主次位置一目了然。而到了80年代，教育发展中的主要矛盾显然已发生了明显的变化。人们更加关心美国是否能在激烈的世界经济和科技竞争中继续保持领先地位，对于提高教育质量寄予极高的期望。正是由于改革关注点的转移，三者的次序似乎颠倒过来；如何提高质量成为整个社会关注的焦点。相比之下，对社会公平和种族融合则多少有所忽略。正因为80年代以来教育改革重点的变化。一些美国教育学者便将80年代中期以来的改革看作是美国百年教育史上继进步主义教育改革（progressivereform）和60年代的公平教育改革（equityreform）之后的第三次教育大改革，即优质教育改革（excellencereform）。有人分析说，所谓民主教育和公平教育的理念在美国如果说还没有被强调效率和优质所取代的话，至少可以说其重要程度已位居后者之后。不久前，美国一些大学不再规定少数民族学生入学人数比例，就是一个新的例证。
当然，教育的市场化改革在西方国家也引起一些人，特别是教育界人士的怀疑和抨击。如有人认为市场化改革是与教育，特别是义务教育阶段的公共教育原则相违背的，是历史的倒退，因为市场所关心的不是为公众提供服务，而是如何赚钱；企业所关注的是如何做到用最低的成本提供最廉价的产品。1991年，美国全国教育协会（NEA）甚至通过一项决议，谴责私人企业创办牟利性学校的尝试。指出"如果牟利成为目的的话，儿童便退居次要了"。美国教师联合会（AFT）主席尚克尔（AlbertShanker）也在纽约时报上撰文，对爱迪生计划实施的全国私立连锁学校方案提出强烈的批评，认为政府没有必要鼓励私立学校的发展。对于企业资助教育，有人指出，工商企业之所以热衷于学校教育，是因为有着巨大的商业利益。据统计，单是美国4-12岁儿童的年直接购买力便超过100亿美元，而对其家庭年购买力的影响更高达1500亿美元。正因为这样，许多企业不惜代价为中小学免费提供图书、电脑设备、体育器材等，目的只有一个：让学生及其家长了解其产品，以扩大影响，占领市场。还有人认为，一些企业通过赞助教育而达到减税的目的。这样一来必然会削弱地方的税源基础，从而减少了能够用于当地公立学校的经费规模。此外，就市场化本身来看，有人认为市场化未必就是公平的。市场意味着信息的开放和畅通，这样对于所有的选择者来说才是公平的，而从实际上看，许多家庭，特别是教育程度较低、经济状况差的家庭可能无法获得全面或真实的市场信息，他们可能无法了解当地或附近学校的真实情况，这样必然使他们难以进行有效的选择。即使选择了，也可能由于住房、收入等经济原因而放弃。由此可见，在市场化的教育改革问题上，仍有不少问题需要加以解决。
