历史的跨越与激荡

——1998年以来村委会选举评述

1998年，在中国村民自治及其相应的村民委员会选举进程中具有跨越性意义。1998年以来的全国村民委员会选举也因此显得格外扣人心弦，风云激荡！

1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，并于1988年6月1日起实施。在通过这部法律时，尽管出现了一些争论，但争论的范围很有限。或许是这部法律只是涉及农民百姓，并处于试行之中，人们并没有给予高度关注，村民自治在悄声无息地进行着。出入意料的是，在党和政府的领导下，广大农民群众以其主动创造精神推动着村民自治向前迈进，并创造和总结出民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的自治形式和经验，特别是由广大农民群众直接选举村民委员会领导人的民主选举引起了广泛的关注，以至不少人惊呼：中国正在发生一场“静悄悄的革命”！

1997年，党的十五大报告提出，扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。将村民自治中创造的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督视为人民行使民主权利的重要形式。

为贯彻十五大精神，1998年，党和国家对于大力推进村民自治及其村民委员会民主选举给予了前所未有的高度重视，出现了三个第一。

其一，全国人大常委会着手修订《村民委员会组织法》。为了使这部事关9亿农民群众民主权利的法律修订得更完善，使这部法律更加深入人心，全国人大第一次将这部法律的修订草案向全社会广泛公布，听取各方面意见和建议，历时半年多。为修改好这一法律，李鹏委员长到“海选”发源地——吉林省梨树县的霍家店村进行实地调查。该法律草案公布仅1个多月，就收到各界反馈来信541件，其中村民来信164件。1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议讨论通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，并于公布之日起正式实施。新颁布的村委会组织法修订的首要重点就是“选人”，该法用了四条具体规范了村民委员会选举程序，使之更充分体现民主选举精神，也更具有操作性。 其三，1998年10月14日，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，第一次在党的中央全会上对加웃强农村基层民主法制建设进行了全面的部署，指出要全面推进村级民主选举。村民委员会要严格依照法律法规，坚持公平、公正、公开原则，由村民按期进行直接选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人，选进领导班子。 作为党和人民群众联系纽带的新闻传媒在积极推进村民自治和村委会选举方面，更是不甘落后。1998年，全国新闻传播媒介的有关报道，无论是量度，还是深度，都是前所未有的。“村民委员会”成为新闻界评选的1998年中国最有影响的15个名词之一。 选好当家人，实现权力的有序更迭☂

1987年通过的《村民委员会组织法》只是一般地规定村民委员会成员由村民直接选举产生，没有相应的具体程序作为保障。由此便难以避免指选、派选等人为地操纵和不恰当的干预，使民主选举权利被“虚置”，选举结果也难以体现民意。因此，新的《村民委员会组织法》对村民委员会民主选举的程序作了专门的规定。地方的村民委员会选举办法规定得更为详细具体。在良好的宏观背景下，1998年以来的村民委员会民主选举在选举规则上出现了以下突破性进展：

——村民直接提名候选人。提名候选人是村委会选举的一个关键性环节。由于以往的法律没有加以明确规定，造成一些地方“指选”、“派选”，即由少数人提名，选民投票通过的“走过场”现象。新的村委会组织法肯定了一些地方创造的“海选”做法，明确规定，由本村有选举权的村民直接提名候选人。

——差额选举。村民委员会选举是由村民挑选最符合自己意愿的当家人的过程。谁是最好的当家人，只有通过比较才能加以鉴别。由于以往的法律没有明确规定选举方式，以致当家人这一重要的政治资源被垄断，选来选去总是原来的几个人，村民对选举缺乏应有的热情和积极性。新的村委会组织法对差额选举作了明确规定，强调候选人的名额应多于应选名额。由此便为村民在更广泛的范围挑选满意的人创造了条件。

——罢免。村民通过选举将治村的权力委托给村的领导人，但不一定能保证村的领导人正确行使治村权力。这就需要通过必要的程序及时更换领导人。试行的村民委员会组织法仅规定“村民会议有权撤换和补选村民委员会成员”，对于罢免的依据、罢免程序的启动及运作都没有明确规定，实际工作中难以操作和不易实施。新的村委会组织法对罢免依据、程序和效力进行了明确规定，便于实施。

民主规则一旦确立，不仅会规范人们的政治行为，而且会成为广大村民积极参与和选好当家人的动力。由此使1998年以来的村民委员会民主选举表现出： ——竞争性更强。开放就意味着有比较，有竞争。用农民的话说“是骡子是马，拉出来遛遛”。1998年以来的村委会选举竞争显得格外激烈，为了保证公平公正的竞争，候选人在投票前要发表治村演说。广东省1998年第一次在全省范围进行村民委员会直接选举，竞争十分激烈。约有20%的原管理区干部在由管理区改村委会的直接选举中落选。该省茂名市大塘村的村主任竞争尤具有“爆炸性”。私营企业老板、区劳动模范谭富华与原老支书竞争。谭在发表治村演说时表示“不做富有无为人，无私奉献当村官”，以其长期形成的威望和实在具体的治村措施高票当选。贵州省贵阳市小河镇大坡村13年财务没有公开，村民意见很大却无能为力。直到新的村委会组织法公布后，他们才意识到自己所具有的民主权利。在随后的村委会换届选举中，没有进入被“安排”的村委会候选人镇人大代表帅国发，最终得以当选新的村主任，被“安排”在选票上的原村干部却落选。河北省行唐县庄头村为了依法选出合乎民意的村干部，村委会换届选举一波六折，整整用了1年9个月14天。河南省漯河市一个村的选举大会开了长达18小时。

——参与性更广。农民是土地的主人，更是村庄集体的主人。新的村委会组织法的广泛宣传和具体实施，进一步强ฑ化农民的主人意识，其突出表现就是积极参与村委会选举，行；使自己神圣的主人权利。江苏省的村委会换届选举正值新的村委会组织法刚通过和公布实施，村民参与积极性空前高涨。该省金湖县新胜村选举日突然下雨，村民打着雨伞在露天会场坐了5个小时，直到选举结束。山东省莱西市一村民过大年时多买了三挂鞭炮。工作组进村宣讲《村民委员会组织法》时，他放了第一挂，称“民主进村了”；村民海选产生候选人时，放了第二挂，称“民主到家了”；换届选举刚结束，放了第三挂，称“民主不会走了”。该省1998年冬1999年春的村委会换届选举中，村民的参与热情不亚于土地改革和家庭承包。

——罢免权启动。1998年以来村委会选举最引人注目的是，村民第一次真正运用民主权力罢免那些不合民意的领导人。1998年11月13日，即《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布的一个星期后，浙江省瑞安市白莲村415个村民因该村“越权卖地百亩”和“财务管理混乱”，提出“关于依法罢免潘岱乡白莲村村主任的提议”。1999年3月底正式启动罢免程序，4月9日召开村民会议投票，将原村主任罢免。黑龙江省哈尔滨市集乐村村主任是1996年由镇领导“指选”的，村民早有意见。加上1998年该村主任利用洪灾后的重建，以权谋私，更引起村民的强烈不满，开始向政府反映情况。11月4日，村民们从电视上得知《村民委员会组织法》的颁布，随后买来此书学习，并决定运用法律赋予自己的权利联名罢免村委会主任。1999年3月6日，通过全村村民大会的严格程序，罢免了原村主任的职务。或许罢免村主任是一件非常新鲜的事，传播媒介在报道罢免村主任事件时，都用了“国内首例”或“中国第一起”的字眼。

民" 主选举不仅在于形式上的热烈，更重要的是结果的满意。在各级党组织和政府的有力领导下，1998年以来的村委会选举在总体上取得了较为显著的成就：

—一大批思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人当选为村领导。以往我们通常说，应该相信群众，依靠群众，相信群众的眼睛是雪亮的。但由于没有一套明确严格的民主程序作为保证，实际选人过程还是少数人说了算。事实上，“村官”与村民利益的关联最直接。只有做到真正依法民主选举，才能使大批思想好、有能力的人脱颖而出，施展自己的才干。1998年以来村委会选举有以下突出特点：一是当选者为村民服务意识普遍增强；二是当选者的文化水平普遍提高；三是当选者本人的致富能力和本领是能否当选的重要条件。

——干部的责任心和开拓意识大大增强。权力的行使与权力的授予紧密相连。在严格的法律程序基础上产生的村领导，对自己手中权力的来源有更充分的认识，从而大大增强了其责任感。他们从中意识到自己的“官帽”是村民给的，只有切实为村民服务，才对得起村民的一份信任。特别是那些经济发展和村务管理较为落后的村，新当选的村干部更有一份沉甸甸的责任感。河南省邬庙村有13位候选人参与竞争，在发表治村演说时，都提出了自己一套明确的治村思路，表达了自己为村民服务的决心。广东省东莞市王屋村新的村委会主任当选后表示：“新班子将以前任村官为前鉴，真正做到村务公开，把王屋村的土地问题彻底查清。”河南省漯河市对全市新一任民选“村官”进行了专门的追踪回访，发现新一届村委在“三夏?和抗灾抢险工作中普遍表现突出，受到村民的赞扬。

——使干部群众受到深刻的自我教育。1998年以来的民主选举，由于由村民直接提名候选人，村民得以参与和了解选举的各个环节，在亲身体验中，逐渐理解民主的科学含义，受到生动具体的自我教育。河南省安阳一个村在投票选举时，当地一指导村委会选举的干部想看一女性村民的选票能否填写正确，却被该村以秘密划票的理由加以阻止。山东省莱西市柴岚村有一对夫妇在参加投票时，丈夫对妻子说：“你跟我得保持一致，我代你写票好了。”妻子却答：“俺跟中央保持一致，选谁不选谁，你作不了俺的主。”按民主程序选举产生的干部，也容易形成按民主程序办事的习惯，从而改变过去基层干部习惯于独断专行的行为模式。许多地方在村委会换届选举后十分注重村委会的民主议事和村务公开制度建设，将依法建制，以制治村，民主管理作为冶村基本规则。

——强化了法律的尊严。由于上下重视和传播媒介的广泛宣传，特别是村民委员会选举的实践，《村民委员会组织法》以前所未有的广度和深度深入到村民群众中，使广大村民群众充分认识到，只有切实掌握和运用法律才能正确行使民主权利，维护自己的合法权益。而广大基层干部也从中受到深刻的法律教育，法律意识得到强化。1998年，在辽宁省普兰店市矿洞村村民委员会选举中，出现了由村支部书记一人包办、第二村民小组1人代替48位选民划票投票、秘密点票和不当场公布选举结果的违法违规现象。该村村民认为自己的民主权利受到严重侵犯，两天内有400多名村民向政府反映情况。在村民的监督和督促下，乡政府撤销了此次选举结果，重新组织选举。但乡政府在没有弄清基本选举程序的情况下，又匆匆举行村民代表选举，再次引起村民不满。在市主管部门的干预下，该村的村委会选举才得以顺利进行。

跨越中的艰难：来自村民的呼声

任何历史的跨越都不可能一蹴而就。村民委员会民主选举的意义不仅在于能够使农民选好自己的当家人，更重要的是它是新的授权机制和权力有序更迭的规则程序，并直接涉及到权力更迭背后的利益关系。因此，从一定意义上说，与包产到户相比，村民自治的推进更为艰难。首先，包产到户是基于共同利益的选择，村民自治是在分户经营而带来的利益分化基础上进行的，特别是村民委员会选举强调竞争，必然会产生意向的不同，甚至尖锐的冲突。其次，包产到户可以以按手印、拉绳子，甚至抓阄等十分简单的方法操作，而村民自治体现着现代民主和法治精神，特别是村民委员会选举有一套严格的法律程序，农民对这些外部输入的程序相当陌生，需要较长时间掌握和运用。第三，村民自治涉及到整个农村管理体制的变革，特别是村民委员会选举涉及到权力授予和运行方式的改变和原有政治关系的再调整，会引发—些深层次的矛盾。

1998年以来，中国村民委员会民主选举取得了重大进展，但与此同时，村民的不满情绪也格外强烈，选举中出现的问题也不少。怎样看待这一似乎十分矛盾的现象?笔者认为这既反映了历史跨越的艰难性，同时也是一种历史进步的表现。因为在1998年以前，许多现象被视之为自然的，甚至不容质疑的，即使群众有意见也很难公开表达或向上级机关反映。而进入1998年后，随着党和国家对村民自治的高度重视，特别是加强立法和立法宣传，群众掌握了政策和法律武器，一些本不正常的现象的神圣性受到质疑和挑战，上访上告因此增多。笔者通过对一部分群众信件及新闻媒介披露的情况的分析，基本都是反映村民委员会选举过程中的违法现象。这些直接来自村民的呼声主要分为以下类型：

——依法办事的观念不强。村民自治，特别是村委会选举是一项政策性十分强的工作，必须有强有力的领导。而这一领☿导又必须建立在严格依法办事基础上。但一些领导部门人员的法律意识淡薄，不能依法领导村委会选举工作。1998年下半年，湖南省某地违反《湖南省村委会选举办法》，不按照省政府统一部署，擅自提前进行村委会换届选举，在选举过程中又不依法办事，引发多起村民集体上访，严重影响基层民主和基层稳定。省领导得知此事后，做了大量工作，才使村民的情绪稳定下来。福建省某村村委会换届选举从1997年8月开始到1998年5月，进行了四次选举，但镇政府和村民的意见不一致，致使选举结果得不到承认，报纸多次披露和主管部门提出意见后也未能解决，村民只得向更高层部门反映意见。内蒙古某村选举过程中，当地政府竟然动用暴力工具监督和控制选举，从而造成多人联名上告。这种动用暴力工具强制选举的方式最容易引起村民的反感。 ——选举程序不合法。由于以往的村民委员会组织法在选举程序上规定不明确，新组织法的实施贯彻有一个过程，这使得1998年以来村民委员会选举过程中的程序合法性问题显得特别突出。这类问题在群众来信中所占比例也较大，如内蒙古某镇三个村集中上访上告都与此相关。程序不合法的突出表现是：主持村委会选举工作的选举委员会的产生主要由乡镇和村领导确定，而不是由村民提名，通过民主程序产生，如吉林省某村支部书记自行任命村换届领导小组；没有严格" 办理委托投票手续，如重庆市某村外出1年以上而没有委托代票的有39人；没有采用秘密划票；不按规定代票，如内蒙古某村一人代写40多张选票；参加投票人数没ฌ有达到选民半数以上，如内蒙古某村67%的村民没有参加选举；没有当众开启票箱、验票、唱票、计票，如河南省某村1998年10月12日夜晚挨家挨户投票，但直到14日下午才以公告的方式公布选举票数，选民不知道谁是监票人、唱票人和计票人。辽宁省某村村委会换届选举时，该村代理书记操纵选举，村民代表和候选人均由他点名，并由他派人挨家挨户收选票，并将票箱拉到镇政府，不公开唱票。他虽然当上村主任，却激起村民的强烈不满，并向国家主管部门反映“这样的人能当村干部吗”? ——选举不合法问题得不到及时有效解决。福建省某村村委会选举受到少数干部操纵，引起村民强烈不满，多次上告。该省电视台和报纸也作了报道，但仍然得不到合理解决，致使村民向中央部门致信。该省某乡领导违反法律规定将一村主任免职。被免职者多次申诉，报纸、电视台和杂志给予报道，但长期得不到解决。内蒙古某地因不依法选举村委会，村民多次集体上访，直到发表文章和国家主管部门的督促，仍然得不到合理解决，致使村民再次写信上告。

以上来自村民的呼声在事实上虽然有待进一步认定，但是有两个基本的共同点：一是充分相信法律，反映的大部分情况都是参照有关法律法规提出的明显违法现象，许多信还专门附有有关的法律条文；二是充分相信党和人民政府，寄希望于党和政府体察民意，重视民声，维护法律的尊严。事实上，党政部门对群众的来信来访给予了高度重视，使许多问题得到了及时处理。

那么，为什么1998年以来的村委会选举尚存在许多不尽人意的问题呢?

其一，法制意识淡漠。民主必须通过法制加以保障。特别是作为村民委员会选举基本法律依据的村民委员会组织法，是由广大干部和村民直接行使的法律。村委会选举能否依法正常进行，很大程度取决于干部和群众对法律的认识和掌握。但在相当长时间里，村民委员会组织法没有得到广泛宣传贯彻，更没有深入人心，特别是少数干部对这项法律有不同的认识，甚至有抵触情绪，致使这一法律没有树立起应有的权威。在村民委员会选举中以言代法、以权代法、以势代法等现象较为突出，从而引起人们的不满。

其二，习惯于传统选人用人方式，担心村民选举出来的人难以控制，工作不细致。当前农村工作较多，任务较重，矛盾也较复杂。基层党政缺乏必要的手段管理本地事务，只能借助于村领导人的协助。所以他们希望将村委会变为自己的“腿”，保证村领导努力完成政府任务，由此自觉不自觉地将自己的意志渗透到村委会选举中。

其三，地方规定与法律精神不相一致。由于1988年开始试行的村民委员会组织法只是对村民委员会选举作了非常原则性的规定，为便于操作，一些地方制定了在本地实行的规章。新的村民委员会组织法对村民委员会选举进行了较为详细的规定后，一些地方性规章与法律精神产生冲突，但地方没有及时根据新的法律精神进行修改补充和完善，并仍然按原有规章操作，从而出现违反法律精神的现象。如内蒙古某旗曾经规定成立以支部书记为组长的换届领导小组，忽视了村民参与建立选举委员会的法律精神，从而引起村民的不满。 村委会选举中有待加强和完善的环节

1998年以来的村委会选举在中国村民自治历程中迈出了重要一步，但也还存在一些需要加强和完善的环节。