以积极财政扭转经济下行趋势

着眼于经济社会发展全局，应当摒弃狭隘的财政观，实行更为积极的财政政策，从调整政府资产负债表、优化财政收入格局、促进要素的流动和升级、扩大公共投资、健全保障和救助机制等方面入手，破解经济下行中的一些关键因素，快速实现市场出清。

当前，我国经济面临的困难依然较大，面临自增强式下行的危险。如不打破这一下行链条，则很难在短时期实现市场出清、扭转经济下行的趋势，并有可能进入“锁定”状态，危及长远发展。因此，采取更为积极的财政政策，打破自增强式经济下行循环，成为当前尤为紧迫和重要的任务。

经济面临自增强式下行危险

“自增强”最早被用来解释生物学、物理学等学科中的局部正反馈机制。1988年，美国斯坦福大学经济学教授W・布雷恩・阿瑟将这一机制引入经济学中。在经济体系中，系统运行可能存在多个渐近“解”。受内部和外部因素的影响，经济系统可能选择一个不一定是最有效率的演化路径。一旦达到某个“解”，就会产生自我强化和自我实施的驱动力，以后就会被不断地重复选择，从而形成“选择优势”，经济系统就可能会进入锁定状态――将经济系统锁定于这一路径。

与此同时，另有一些因素在不断累积，使经济系统产生转移到另一个潜在演化路径的可能性。不过，能否转移成功，依赖于内外部因素累积的能量，能否克服原有路径所积累的选择优势及作用力，从而使原有趋势和运动方向发生转变。

当前，我国面临经济自增强式下行的危险。自2008年以来，我国出现了需求萎缩与供需脱节问题，这既有全球因素的冲击，也有我国内部自身问题的影响。全球经济疲弱，外需低迷，使支撑我国快速增长的重要动力之一的进出口受到较大影响。从国内看，一方面，原有的供给体系和结构，无法适应国内外需求变化，致使高级产品供给不足以及产品缺乏差异化、个性化，难以进一步激发市场潜力;另一方面，企业融资成本、物流成本、税费成本、人工成本等成本增加，影响了企业的供给能力和供给转型升级。需求萎缩与供需脱节，带来产能过剩、库存高企、杠杆率上升、债务加 ☺剧、企业利润下滑等一系列的连锁反应。这些因素又将进一步引发企业的投资意愿不强、投资能力减弱、创新能力不足等问题。受预期、效仿、合作等影响，上述部分企业和行业出现的问题又会传导到整个社会层面，引发整个宏观层面的投资下降、需求不足、创新乏力、不良贷款率上升、资产负债表恶化、资产资源配置扭曲、风险增加等问题，从而形成连锁下行链条，产生持续的收缩效应，并由即期影响到下一期，如此循环，经济系统将会陷入一种自增强式的下行或收缩通道，并被锁定于这一路径之中，出现长期下行趋势。

宏观政策力度不足

当前我国自增强式经济下行，是现阶段出现的新现象、新问题，既不同于我国以前时期的经济收缩或下行，也不同于其他国家的经济下行，具有自身的特殊性和复杂性，单凭市场自身的力量和现有宏观政策力度，很难在短时间内扭转经济下行的趋势。具体而言，主要是由于以下几方面因素所致：

其一，宏观政策与市场微观主体结构和运行特征的适应性不足。与其他主要市场经济国家相比，我国国有经济在国民经济中占主导地位，国有及控股企业在市场微观主体结构中占有较大比例。国有及控股企业具有不同于其他市场主体的运行逻辑。虽然它们需要像其他市场主体一样遵循市场规律，但在现实中却会出现“自主性悖论”：一方面表现为“自主性欠缺”，即其行为往往受政府意志的影响较大，并且较为直接;而另一方面又表现为“超然的自主性”，即可凭借其特殊地位，通过相关措施，抵消政策对其不利影响，“预算软约束”问题仍然存在。这就意味着我国的宏观政策与西方宏观政策的内涵和政策效应有所不同。其他主要市场经济国家的宏观政策，主要是通过财政、货币等相关政策工具，对市场微观主体产生间接影响。而这一调控逻辑和方式，难以适应我国当前市场微观主体结构，也无法解决影响经济发展的突出问题。例如，西方式的财政和货币政策，难以消除产能过剩、资源配置扭曲等问题。

其二，上游产业产能过剩引发的经济收缩将会传递到其他行业，在经济下行时呈现更强的收缩性。上游行业通常具有基础性、原料性、关联性强等特点，对中下游行业产生至为重要的影响。上游行业等周期性产业投资额较大、产出周期长、调整较慢，下游产业的波动对其影响较大。在经济下行时，上游产业因产能过剩而产生的经济收缩，又将会产生放大效应，传递给其他行业。当前，在多重因素影响下，我国的钢铁、煤炭、平板玻璃、水泥、电解铝等上游产业产能过剩较为严重，并出现了明显的经济收缩。这些行业的收缩又将产生更强的收缩传递效应，从而使整个国民经济陷入持续的收缩状态。

其三，投资面临诸多“新瓶颈”。投资的意义不仅在于阻止经济下行，而更为重要的是可以弥补“短板”、提升创新能力、推进产业结构升级。当前，投资遭遇五方面的新瓶颈：一是资金成本瓶颈。自2010年以来，我国的资金成本维持在较高水平，抑制了投资意愿。二是能力瓶颈。企业利润下降、财政收支困难等影响了企业和政府的投资能力，致使在促进创新和产业结构升级的投资相对不足，加之受全球经济低迷的影响，对经济产生明显的收缩效应。三是结ป构瓶颈。一方面，一些行业产能过剩、库存高企，特别是房地产去库存的压力非常大，影响了投资需求;另一方面，投资缺口很大，仍有广泛的投资空间。四是预期瓶颈。市场预期不乐观，成为经济陷入自增强式下行的一个重要因素。国内外经济运行中诸多问题以及宏观政策的不清晰、不明确，使投资者信心不足，难以形成有效的投资。五是认识瓶颈。社会上对我国当前投资与消费的关系及作用认识不清，并将投资中出现的结构性问题以及原有投资模式产生的弊端，归结为我国投资过高，从而片面地认为应减少投资。

其四，结构性因素与周期性因素双重叠加，加重了经济下行趋势。我国当前的经济下行，成因非常复杂，周期性因素和结构性因素相互交织、叠加，在供求两端都给经济增长带来不利影响。例如，在需求方面，既有因经济周期，特别是新一轮的金融周期引起的外需下滑、内需不振等问题，也有人口结构转变、收入分配拉大等结构性问题引起的需求不足或需求抑制等问题;在供给方面，既有各种国内外需求减少引起的供给相对过剩，也有因无法满足市场的差异化和个性化需求而出现的高级产品供给不足、供求脱节等问题。 打破自增强式经济下行链条，需要发挥财政政策的独特作用。

上述复杂因素决定了当前我国所面临的自增强式经济下行，仅靠市场的机制和现有的政策力度，难以在短期内快速实现市场出清，扭转下滑趋势。然而从目前我国经济社会发展的整个态势来看，缓慢的市场出清，将会使经济陷入长期的下滑和低迷之中，这不仅将危及2020年全面建成小康社会目标的实现ง，而且在去产能、去杠杆等任务加速的情况下，使经济和社会运行面临更大的风险。为此，亟须通过优化当前的宏观政策，抵消经济下行或收缩的能量，快速实现市场出清，使经济运行趋势发生根本性改变。

以更积极的财政政策破局

当前，打破这一自增强式经济下行链条，需要发挥财政政策的独特作用，使其产生四个方面的特殊效应：一是弥补效应。一方面，政府投资可以弥补企业投资减少而形成的紧缩缺口，保持一定的投资需求;另一方面，弥补关系居民生活质量的ม公共服务和社会事业等方面的投资“短板”。二是引致效应。在当前紧缩的条件下，政府投资的挤出效应几乎不存在，恰恰相反，合理的政府投资具有较强的正外部效应，可以间接提高社会资本的投资回报率，产生引致效应，吸引社会投资，扩大投资需求。三是资源整合与优化效应。利用财政政ย策工具，调整政府资产负债表结构，实现资源的优化配置，使国民经济恢复活力。四是保障效应。这主要体现在两个方面，一方面，提振市场信心，改善社会预期;另一方面，在市场出清的过程中“托底”，既避免经济社会引起大的波动，也为扭转下滑趋势积累动能。

然而，在经济下滑的情况下，财政政策受到财力紧张、收支矛盾尖锐等因素掣肘，实施空间被压缩。如果仅零敲碎打地采用一些政策手段，则很难发挥上述四方面的特殊效应，也很难打破自增强式经济下行链条。为此，应着眼于经济社会发展全局，摒弃狭隘的财政观，实行更为积极的财政政策，从调整政府资产负债表、优化财政收入格局、促进要素的流动和升级、扩大公共投资、健全保障和救助机制等方面入手，破解经济下行中的一些关键因素，快速实现市场出清。

其一，主动调整政府资产负债表结构，下好资源全局调整这盘“大棋”。资源全局调整，是解决当前经济问题的治本之策。

一方面，不仅可以防范风险，而且可以解决因地方融资平台和“僵尸企业”而导致的经济资源配置低效问题，如信贷资源配置上的中小企业贷款难的问题;另一方面，可以使经济获得新动力，并“轻装上阵”。资源全局调整，须以调整政府资产负债表结构为重心，抓住三个重点：一是适度扩大中央财政赤字和国债规模。我国的财政赤字和国债都有一定的扩大空间，应灵活运用赤字政策，不必拘泥于欧盟赤字率3%的警戒线。发行基础设施建设公债、环保公债等专项或特别国债，增加政府可支配财力。二是清理、消化地方政府及其融资平台的存量债务。根据经济发展和财力状况，加大各地债务清理力度，除债务置换之外，还应采取转换股权、处置资产等方式消化存量债务，压缩地方政府及其融资平台的债务规模。三是调整、优化国有资本（资产）存量结构，激活社会资源。在做强做优的前提下，盘活、处置低效国有资产，使资源在社会整体层面得到优化配置。

其二，统筹财政收入格局与减税清费有机结合，创造有利于工业创新发展的税费环境。

今后一段时期，我国国民经济效率提升仍将主要依赖于工业的创新与发展。创造有利于工业创新发展的税费环境，需要清税减费和统筹财政收入格局有机结合，在大的收入格局上做调整。一方面，减税清费，减轻企业负担;另一方面，为房地产税等开征腾出税收“空间”，稳定宏观税负水平。一是普遍性减税与税制结构调整相结合。将增值税一般纳税人税率降至15%左右，并合并简化税率结构;将企业所得税降至20%左右;加快开征房地产税、环保税，调整个人所得税、消费税等税种。二是在清费、降费的基础上，加快推进费改税。清理、规范政府性基金、收费，降低社会保障缴费率，继续减轻企业负担。将条件成熟的基金和收费，尽快实现费改税。三是加大对工业创新的税收支持力度。进一步完善研发费用加计扣除、技术研发准备金等政策，加大投资抵免力度，支持自主创新。

其三，加大差异化紧缺性公共投资力度，增强经济持续发展和转型升级的基础和引擎。

继续推进有效公共投资，对于打破自增强式经济下行链条至为重要。但受制于资源环境约束、产能过剩等因素，今后我国亟须改变公共投资的方式和内容，提升投资效率。坚持差异化原则，围绕经济转型升级的趋势和生产生活中的短板，加大紧缺性投资力度，特别是要加大关系居民生活质量的公共服务和社会事业等方面的公共投资。同时，避免简单粗放、重复性以及脱离自身实际需求的投资。政府需转变投资理念和方式，更加注重采取公私合作（PPP）、政府购买服务、投资引导基金等多种形式，激发社会有效投资，支持企业的原创技术研发投资，促进投资升级。

其四，优化财政政策工具，促进要素的流动和升级。要素的流动和升级，是积聚新动能、提升国民经济运行效率的必然之举。

在去产能的大背景下，需要发挥财政政策的引导、激励作用，推动企业创新，促进过剩产能不断优胜劣汰、改造升级、优化存量。例如：设立国家级产业发展与创新引导基金等专项基金，采取市场化运行模式，吸引社会资金支持创新、发展，并引入第三方评价机制;完善补贴、奖励等制度，在继续清理不利于淘汰落后产能的各类财政补贴的基础上，整合财政专项资金，加大对科技研发、技术升级、节能减排等支持力度，并完善退出机制;加大对技术创新人才的激励力度，实行对技术转让和技术服务收入的个人所得税减免等;完善有利于企业兼并重组和“走出去”的税收政策，支持产业优化重组和拓展产能利用空间，等等。

其五，建立健全保障和救助机制，切实发挥“托底”作用。在打破自增强式经济下行链条中，财政的保障和托底作用不容忽视。

一是充实社保实力，加快制度改革。与资源全局调整相结合，将部分国有产权划归社保，充实社保实力;扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次和保障水平，建立更为公平的社会保障制度;继续推进全民医保体系改革，建立重特大疾病保障和救助机制。二是做好人员安置与培训，实施“劳动力再造和升级”工程。在产业结构调整升级，特别是在去产能中，需要解决好企业职工安置、转岗等问题。做好职工培训，建立中央、地方与企业经费共担机制，创新培训机制和模式，提升劳动者的技能。三是建立专项基金，多方筹资，应对去产能过程中出现的债务、职工安置以及一些突发问题。