浅析地方政府债券“新规”、发展前景与对策建议

2011年8月，全国人大常委会表决通过的修改后的《中华人民共和国预算法》，于2015年1月1日起正式实施。在新预算法和《加快建立规范的地方政府举债融资机制》的框架下，财政部近期密集出台了一系列有关地方政府债券管理的新规。

一、2015年地方政府债券发行管理

新规2015年3月份以来，财政部密集发布了一系列有关地方政府债券发行管理的规定，推动地方政府债券的规范化和精细化发展，这既是新预算法框架下加强地方政府债务管理的主动实践，也是对3号文的具体落实。新规不仅从制度上规范了地方政府的发债行为，而且强化了市场约束，弱化了国家信用对地方政府债券的兜底作用，在债券发行方式、定价机制、期限品种以及违约后的惩罚机制等方面均有亮点。

二、我国地方政府债券发展前景

在一系列新规的影响下，以存量债务置换为重头✍戏的地方政府债券将进入新的发展阶段。总体来看，将呈现以下特点:

全部自发自还，发行规模创历史新高

今年起，地方一般债务将比照中央国债实行余额管理，即在限额内当年到期债务可以借新还旧，不再采取在发债额中扣抵。2015年，地方政府债券的发行规模将达约17711亿元，包括6000亿元新增债券，1万亿元置换债券和1711亿元到期债券。这一规模是201 }1年的13倍多，比2009-2011年六年总和还要多。根据财政部的日径，201 }1年底，我国政府负债率不到}10%。据此推算，201 }1年底，政府债务总规模约为25.5万亿元，扣除约10万亿元的国债，地方政府债务为15.5万亿元左右。

偿债资金来源明确，债券种类更加丰富

根据新规，一般债券以一般公共预算收入还本付息，专项债券以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，偿债资金来源更加明确。实际上，我国的专项债券与美国的收益债券类似，主要区别在于收益债券以项目收益作为偿债来源，且部分收益债券无追索权。对美国地方政府而言，收益债券比一般债券的风险低，其历年发行规模均高于一般责任债券。目前我国的一般债券与专项债券，在偿债资金保障程度上对地方政府和投资者而言并无差异。除增加了专项债券品种外，今年起，地方政府债券的期限品种也将更加丰富，且发行比例亦更加灵活。这将有助于更好地实现融资与项目周期的匹配。但即使如此，地方政府仍须结合自身财政状况合理设计期限结构，以避免今后债券到期过于集中而可能引发的偿债高峰。

近期发达省份置换债券份额较高，未来置换重心或转向中西部

根据审计署数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任债务中，2015年到期需偿还的有1.86万亿元，1万亿元的置换债券约占其53.8% 。财政部将根据2015年到期债务和53.8%的全国统一比例测算第1批分配至各地区的置换债券额度。从实际情况来看，地方政府债务余额与其经济总量往往存在高度的相关性，因此，GDP较高地区的到期债务规模一般也较高，例如，江苏省2013年GDP位居全国第二，笔者测算其2015年置换债务规模为809亿元。

三、对策建议

需在宏观经济政策层面给予必要的配合与支持

℉ 货币政策方面，为避免债券市场流动性紧张和债务置换成本过高，102号文已明确可将地方政府债券纳入部分货币政策操作以及商业银行质押贷款的抵/质押品范围。央行应灵活地运用利率、存款准备金率、再贷款、再贴现以及PSL. M LF. SLF.SLO等工具，调节好流动性水平。此外，还可考虑将资产证券化的基础资产扩展至地方政府债券及其收益权，进一步提高地方政府债券的流动性。财政政策方面，对投资地方政府债券取得的利息收入免收企业和个人所得税，将地方政府债券纳入中央和试点地区国库现金管理的抵/质押品范围，有助于♫盘活财政存量资金，提高地方政府债券的流动性，并进一步激发投资者的积极性。

要稳妥推进融资平台公司平稳转型

地方政府存量债务清理甄别后，要妥善处理剥离✿后的地方政府性债务。据审计，截至2013年6月底，这部分债务规模约为5.9万亿元，如果按照前文测算的28.3%的增长率估算，201 }1年底，其规模已增长至近8万亿元。这部分债务成本普遍较高，虽然大都有相应的经营收入作为偿债来源，但在当前房地产市场调整、经济下行压力加大的背景下，融资平台脱离地方政府信用担保后，风险溢价提高，部分已出现流动性风险隐患。

多措并举，平衡好化解债务风险与稳增长的关系

在当前经济下行压力较大的背景下，不仅需要妥善处理地方政府存量债务，而且要适度新增债务以支持地方经济发展。但6000亿元的新增债券，很难满足地方政府经济发展所需资金。对此ม，一方面，需要通过财政补贴、税收优惠等方式，鼓励社会资本通过PPP等模式进入交通、环保、医疗、养老等领域;另一方面，要盘活财政存量资金，提高财政资金使用效率。此外，还应规范一般转移支付制度，加大对中西部地区的一般转移支付力度。