新农村建设中的农村审计机制现状分析及发展取向

【摘要】 在浙江新 农村 建设过程中，农村审计工作得到了各级领导的高度重视，发挥了重要的监督和服务职能，形成了浙江特色的农村审计模式，但同时也存在一些 问题 。为了推动农村审计工作的不断完善，本文在调查浙江农村审计工作实际情况的基础上， 总结 和推广先进的经验和做法，深刻 分析 其不足之处，思考我国农村审计工作的 发展 取向。

【关键词】 新农村建设；浙江省；农村审计；实践；发展取向

农村审计作为一种独立的监督力量，不仅直接保障农村 经济 活动的合规性和效益性，更从长远推进民主 政治 的建设和整个 社会 的稳定。在浙江新农村建设过程中，农村审计工作得到了各级领导的高度重视，发挥了重要的监督和服务职能，在审计机构设置、人员配备、经费支持、结果运用等各个方面不断创新，形成了浙江特色的农村审计模式。

一、浙江省农村审计工作的现状

（一）加强农村审计法规建设

浙江省在地方性农村审♥计法规建设上，主要依据《审计法》和农业部的规章，从省、市、乡镇（街道）三个层次逐级完善。浙江人民政府颁布了《浙江省农村集体经济审计办法》，总体上对农村审计人员的资格和义务、审计对象与审计职权、审计程序、被审计单位和审计人员的 法律 责任等进行规范。下级的如余姚市审计局出台的《余姚市农村集体经济审计（试行）办法》，对审计人员、审计范围和职权、审计程序及法律责任加以规定；乡镇审计所制定的《乡镇、街道审计工作指导意见》。明确了审计所的主要任务；《村级财务审计操作规则》、《国家集体建设项目审计实施规定》、《村干部经济责任审计制度》等为具体审计项目提供了操作指南。

（二）探索农村审计的组织模式

浙江省各地农村审计组织模式各异，主要体现在主要机构和辅助机构设置上。表1列示了浙江部分地区农村审计机构设置情况。

1．浙江省农村审计的主要机构。从表1可以看出，大部分地区采用单纯的内部审计模式。内部审计包括乡镇政府内部审计和农业系统内部审计两种形式。农村经济较为发达的地区，如杭州、宁波、绍兴大部分都在积极探索双重领导的审计模式，即设立独立的审计所，同时对本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作。具体而言，审计所行政上隶属于本级人民政府，经费由本级财政统一拨付；业务上受上级审计机关的指导，人员的任免需征得审计机关的同意。

2．浙江省农村审计的辅助机构。从表1可以看出，除了乡镇审计所、审计室（科）这些基本的农村审计机构，部分地区还设立了其他的辅助机构。具体分为三类：一是由县（市）政府负责成立，如余姚市政府成立的市农村集体经济审计中心；二是由县（市）农林局负责成立，如象山县农林局成立的农村集体经济审计中心；三是由县（市）审计局负责成立，如西湖区审计局成立的内审指导中心。这些辅助机构的职能主要是指导、监督、复核乡镇审计机构的工作，协助培训审计人员等。

（三）拓展农村审计的 内容

1．开展村级财务收支审计，促进规范财务管理。对村级内部控制制度的建立及其有效性进行检查유，审计农村集体经济组织的收支预算执行情况。当前杭州、宁波大部分乡镇的村级财务审计都实现了三年一轮审，一次审三年，极大地促进了村级财务的不断规范。

2．搞好村干部经济责任审计，完善干部监管体系。通过审计达到摸清家底、肯定成绩、指出问题、分清责任、加强管理、严肃纪律的目的，力求客观公正地评价领导人员的责任履行情况，规范财务收支行为，提高农村集体资金的使用效益，促进村干部廉政勤政。余姚市通过村干部经济责任审计，针对村干部工资不统一，部分村干部乱发奖金补贴等情况，提出审计建议，促使市委办、市府办联合下发了《关于对村干部报酬实行财政统筹支付的意见》，既保障了村干部的合理收入，又遏制了腐败行为。

3．加强涉农专项资金审计，落实政府支农惠农政策。包括开展涉农生产资金及相关补贴专项审计，促进农业 现代 化建设；关注农村社会事业相关资金审计，加快农村社会事业发展；开展农村环境保护专项资金审计调查；加强土地征用、拆迁补偿专项资金审计。

4．积极开展农村基建工程审计，建设农村新面貌。审计重点关注建设项目的财务情况和工程预算、决算情况，并关注建设项目的效益情况。杭州萧山区城厢街道规定竣工项目必审，分别采取自审或送审。余姚市审计局要求投资100万元以上的建设项目，审计所督促其接受市国家建设项目审计分局的审计，100万元以下项目，组织具备资质的社会中介机构进行审计，并由审计所出具审核意见。

（四）重视农村审计的队伍建设

二、浙江省农村审计工作对新农村建设的推进作用及存在的主要问题

（一）对新农村建设的推进作用

浙江省部分地区的农村审计工作在政府领导的高度重视下、在审计部门和审计人员的努力下、在社会各界力量的配合下，开展了大量的农村审计工作，挽回了大量直接和间接的经济损失，并对加强农村廉政建设、打击刑事犯罪做出了重大贡献，是农村经济发展、民主建设、社会稳定的重要保障。表2列示了浙江省部分地区近三年农村审计工作成效的平均数据。 2．促进农村廉政建设，创造民主和谐的氛围。通过开展农村审计，进一步提高了村干部的廉洁自律意识，增强了村干部的财经法纪意识，促进了基层的廉政建设，融合了干群关系。从表2可以看出，各地通过审计，查处了大量违规挪用资金，并将部分案件和相关人员移交司法机关处置，有助于农村廉政建设。根据调查，杭州市根据村干部经济责任审计发现的问题，许多下属乡镇（街道）都出台了《村干部廉政自律若干规定》、《工程招投标工作过错责任追究办法》等规章，明确村干部的领导责任，对其行为进行约束。宁波余姚市近三年来审计村干部57人，通过审计，给干部、群众有了一个明确的答复，有利于化解基层矛盾，密切干群关系，积极促进和谐新农村建设。

4．完善审计监督体系，为新农村建设提供制度保障。 目前 对乡镇这一基层政权，主要依赖县（区）审计机关的延伸职能对所辖乡镇进行非常规监督。通过建立农村审计制度，有利于健全审计监督体系，缓解基层审计机关的工作负荷，为农村民主稳定提供了制度保障。

（二）浙江农村审计中存在的主要问题 2．农村审计问责机制不健全。审计问责机制在浙江省农村审计工作中有一定程度的体现，如建立审计结果公告制度，建立由审计、纪检、司法、人事等部门组成的联席会议制度，实施跟踪审计等。但仍存在一些问题，如部分审计结果不公开，导致无从问责；有些审计项目中问责对象不ฝ清，责任主体不明确，责任归属不清晰；部分地区问责范围过窄，多局限于行政问责，而且仅仅局限在“贪污、行贿受贿和违规资金运用”层面，不曾涉及“渎职、重大决策失误、监督不力”等领域。

另外，还存在着地区间农村审计工作 发展 不平衡、审计人员素质有待提高等问题。

三、对农村审计发展取向的思考

（一）不同利益主体正确定位农村审计是关键

首先，从政府的角度来讲，应该将农村审计工作定位为新农村建设的一项重大战略，从农村改革、发展和稳定的角度出发，将农村审计工作列入党委、政府的议事日程，定期听取、 研究 有关部门的汇报，认真解决农村审计工作中的经费、机构、人员、审计落实等问题。其次，从审½计机构和审计人员的角度来讲，应该牢固树立民本审计的理念，切实做到关注农民利益、关注民生，服务百姓，关注支农惠农政策的落实，坚持“监督与服务”并重，寓服务于监督之中。最后，从广大农民的角度出发，应该纠正对农村审计的片面认识。许多农民群众将农村审计与纪检机关的查办案件等同起来，若审计结果没有发现严重违反财经纪律的贪污、挪用行为，只是一般化的整改意见，就认为审计不彻底，没有发挥作用。

（二）建立健全农村审计法规体系是重要前提

首先，要明确农村审计法律地位，消除纵向法律冲突。将农村审计作为国家审计的一个分支，在《审计法》中单独明确其法律地位，在具体实施的时候，由政府审计机关、地方政府和农业部门联合指导和控制。另外，制定全国性的《农村审计条例》及实施细则，进一步明确农村审计的主体、对象、 内容 、程序、处理等问题，作为地方农村审计工作开展和法规制定的直接依据。其次，完善农村审计地方法规，解决横向法律冲突。省政府应该参照《审计法》和《全国农村审计条例》，出台省级农村审计条例或办法，各乡镇（街道）审计机构应该制定全面的审计项目操作指南和审计工作管理规范。第三，协调审计与相关领域法规，减少法域冲突。由全国人大在充分征求审计、司法部门及其他利益相关者意见的基础上，出台一部独立的协调法域冲突的法规，或者建立一个专门的机关来裁决法律冲突，专门机关裁决模式具有地位超脱、权限广泛、程序灵活、方式多样等特点，其裁决具有终极性效力。

（三）提高审计人员素质是做好乡镇审计工作的关键

主要包括人员的配备和业务素质培训两个方面。在人员配备上，应通过各种途径，吸收具有较高 政治 素质的、文化素养的、专业水平的、工作能力的人员，逐步提高农村审计队伍的专职化和年轻化程度，并坚持持证上岗和定期考核制度。在业务培训上，一是实行审训结合，二是加强职业道德培训，三是创新培训工作。可以和纪检、监察、审计及公、检、法等有关部门联合办班或邀请他们参与授课，以提高法律知识和政策水平。

（四）建立健全农村审计问责机制是必然要求

建立健全农村审计问责机制有利于增强官员的责任意识，有利于改革人事考核和人事任命制度，有利于强化受托责任的执行效果。应该从三个方面来完善农村审计问责框架体系：确立问责主体、对象、内容和程序；明确责任认定的依据和大小；通过法制化、制度化来强化责任追究制度。最为关键的是要制定全国性的《农村审计问责实施办法》和《行政事故责任认定办法》等。另外还需要配套的制度改革，包括完善审计结果公告制度，让群众有知情权；规范审计结果管理，做到传送及时、归档规范、利用快捷；建立审计结果运用制度，利用审计结果加强行政管理、宏观调控决策、改进干部监管工作；建立审计整改制度等。

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