迷雾重重“省管县”

要历数一下财政改革中那些启而不动、议而不行的老话题，省直管县改革无疑是其中之一。关于省直管县改革，今天已经没有人再认为这只是一个财政话题了（而是涉及更大、更广阔、也更复杂的行政体制改革），但熟悉近十几年财政史的都知道，省管县的确最早始于财政领域。2002年前后，由于种种原因，当时全国出现了大面积县乡财政困难的情况，省直管县就作为一项根本性的对策被提出。对此可资证明的是，当时财政部财科所贾康、白景明两位所长的《县乡财政解困与财政体制创新》一文获得了当年的“孙冶方经济学奖”，足见当时这一动议的劲爆。2005年，全国范围内掀起“强县扩权”、“扩权强县”的热潮，几乎席卷了全国。此后，省直管县基本上成了一个方向，以至于2009年财政部提出到2012年实要行全面的财政省直管县，可惜后未成行。

主要原因是，随着改革的深入和人们认识的加深，各方面逐渐认识到，省直管县涉及干部管理体制、行政层级与行政区划、法律、人大、政协、司法等待方方面面，财政省直管仅仅是这一庞大复杂画面中一页。基于此，2010年迎来了新一轮的省直管县改革试点。这一年，中央编办确定了安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等8个省区30个县（市）进行试点，计划用三年左右的时间完成，以为全面深化省直管县改革提供经验。从参与试点的省来看，既有东部发达省份，也有中西部欠发达省份；既有普通省份，也有民族地区省份。从各省选择的试点县来看，既有经济强县，也有经济弱县，既有工业大县，也有农业大县和产粮大县，样本种类比较齐全。

从试点内容看，各地推进省直管县主要围绕以下几个方面展开：一是进一步扩大试点县的经济社会管理权限，二是将调整试点县的管理体制，由原来的市管调整为省管，较多省对试✪点县采取了省内经济社会发展单列的方式。三是适度了调整干部管理体制、垂ღ直部门管理体制、司法管理体制、人大政协体制等。但是，从效果上看，此次试点无论是所取得的成绩、还是所反映出来的问题，都没有走出此前两轮改革的窠臼，而是与此前有着极大的相似性。比如成绩方面，试点县主要反映提高了行政效率、释放了县域发展实力、增强了统筹能力、有效地扶持了区域节点城市、稳定了粮食生产和农业基础，等等。在问题方面，也仍然是此前试点中一再反映出来的市县关系问题、省管理能力不足的问题、通过放权仍然不能促进当地经济社会良好发展的问题、县级政府履职能力素质不足的问题、垂直部门与当地发展所需脱节的问题、干部制度问题，等等。以此而论，这轮试点仍然没有达到效果、没有形成改革共识。事实上，现在各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊；实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多；对于下一步省直管县如何进行，更是仁者见仁，智者见智。我将其概括为三个“不清楚”。

一、政策目标不清楚

二、改革方式不清楚

通过各地、各阶段的试点，各方面逐渐认识到，由于我国地域广大、各地情况千差万别，省直管县不能采用“一刀切”、“齐步走”的方式，应当“分类推进省直管县改革”。这一说法获得了广泛的赞同。但是，一旦落实到具体的操作层面，这里的“类”到底是指什么？如何分“类”？不同“类”的如何进行？现在看来仍然是大而化之、很不清楚。如有人认为“类”是地域概念，即分东、中、西部，在经济发达的东部地区，省直管县可先行一步，在经济相对不太发达的中、西部地区，省直管县可缓行一步。但是，一旦回到“真实世界”，就会发现这种建议在实践层面基本上没有价值，因为东部也有欠发达县，西部也有经济强县。还有一种“类”是按经济发展水平划分，其衡量指标主要是GDP总值与地方财政收入，以此划分，经济强县可率先进入省直管行列，或者通过赋予一些县相应的经济社会管理权限，将其培育成未来的强县。但实践中也可以看到，2009年以后，一些经济相对落后的产粮大县、民族地区的落后县、贫困县也陆续进入了省直接县的名单。如果用“乱花渐欲迷人眼”来的形容当前的省直管县改革，是一点也不为过的。

三、政策出口不清楚

省直管县这一命题提出之初，各方面广为认同其实质是要重视农村的发展，特别是考虑到我国有70%的人口生活在县所辖ค的范围内，重视县的稳定、重视农村地区的发展就显得尤为重要。这一认识在有限的时间界限内，无疑是正确的，也是对早期工业剥夺工业、农村支援城市战略在一定程度上走偏的一种校正。但是，在基层财政困难问题得到初步缓解后，很多地方在选择省直管县的试点对象时，大多考虑的不是如何稳定农村、而是如何加快城☣市的发展，突出表现为强县扩权和扩权强县以及第三轮试点中一些省份集中力量培育未来的中等城镇。更重要的是，相当部分早已经事实上成为城市的经济强县、大县仍然滞留在省直管县的队列之中，与结果那些经济落后、财政匮乏的农业大县、民族县、边远县、贫困县争夺“省直接县”的帽子。这一现象所反映的实质是，对省直管县政策施行到一定阶段后，“已经发展起来的县应当⚥往何处去？”这一政策“出口”不清楚。

由于以上三个“不清楚”，尽管中央对于省直管县的方向一直十分首肯，多次在党和政府的文件中指出要深化省直管县改革，但在实践层面上始终困难重重、疑虑重重，难于推进。

如果用更通俗的语言，以上三个不清楚可分别表述为“为什么要搞省直管县不清楚？”、“怎样搞省直管县不清楚”、“搞了省直管县以后怎么样不清楚”。根据我了解的情况，一方面有关方面有减少政府层级、提高管理效率的坚定意愿，另一方面对于深化省直管县改革又意见林立。一些最早搞省管县的省已失去了对于扩大、深化省管县的兴趣，另有一些省却还意图用好省管县这一工具。到底何去何从，基本上是一团迷雾，有待进一步研究和破解。