浅谈中国金融风险的防范及法律应对
[内容提要] 中国的金融风险是潜在的，随着中国改革开放的不断深入，特别是在中国加入世贸组织，中国经济更深更广泛地融入全球化的世界经济之后，这种潜在的风险不是缩小了而是加大了。金融风险一旦由潜在变为现实就意味着金融危机的发生。金融危机的危害将是灾难性的，它对经济的危害程度甚至要超过战争。面对来自国内和国外的、不期而遇的各种挑战与风险，面对正在向世界洞开的中国金融市场及由此而带来的世界金融对中国金融市场的冲击，很好地探讨、分析、研究中国金融业潜在的风险以及存在的法制缺陷，对中国现行金融体制进行必要的改革，采取必要的防范措施，并做好法律和法制应对，对中国金融乃至整个中国经济都具有非常重要的现实意义。本文列举了潜在风险的主要表现及存在的法律和法制缺陷，然后有针对性地提出了防范和法制应对措施，对存在问题的探讨和对潜在风险提出的防范化解措施和法律应对方法都具有重要的现实意义。
［关键词］中国金融 潜在风险 防范和化解 法律应对 法治
引 言
中国金融体制的弊端是显而易见的，其潜在的金融风险是客观的。为了解决这些体制上的弊端，中国也进行了相应的金融体制改革，如强化了政策性银行即人民银行的临控作用和能力，不按行政区域而©是按大区设立人民银行等等。这样做虽然在行政和监控上摆脱了国家政策性银行地方化并强化了监控能力，也带来了一定的效果，但就国有商业银行来讲实质性的东西没有改变。商业银行并没有建立起现代企业运行机制，仍是按部就班的按老办法进行管理中国的金融风险是潜在的。随着改革开放的不断深入，特别是在中国加入世贸组织之后，中国金融潜在的风险不是缩小了而是加大了。入世之后，面对全球化的世界经济，作为世贸组织成员主体，我们在享用成员主体权利，窥探和进入他国市场，迎来发展机遇的同时，也必须向其他成员方履行义务，消除壁垒、开放市场。在这个过程中，我们必然会面临着来自国内外的、不期而遇的各种挑战与风险，中国金融行业也不会例外。面对来自国内外的各种挑战，在经济体制转轨之后尚来不及改革和完善的金融体制和运行机制，对即将也必将向世界洞开的中国金融市场，中国金融业在恐惧心理不断增大的同时，其潜在风险也在不断加大。这种风险一旦由潜在变为现实，就意味着发生了金融危机。金融危机的危害将是灾难性的，它对世界经济的危害程度其至要超过战争。面对全球化程度不断加大的世界经济，面临将不得不开放的中国金融市场及由此带来的世界金融对中国金融市场的冲击，很好地探讨、分析、研究中国金融业潜在的风险及法律和法法制缺陷，然后，在此基础上，有针对性地采取必要的防范和法律、法制应对措施，这对中国金融业乃至整个中国经济都具有非常重要的现实意义。本文就中国金融潜在的风险以及防范和法律、法制应对问题略谈笔者的一孔之见，进行一些粗浅层面的探讨。
一、中国金融潜在风险的表现及法律和法制缺陷
中国金融潜在的风险是多方面的，其表现形式也是多样化的，并且与其相伴随的是法律上的缺陷及法治漏洞。粗略地概括起来，笔者以为，中国金融潜在的风险其表现形式和法律缺陷及法治漏洞主要有以下几全方面。
因现行金融体制弊端而潜藏的风险
中国现行金融体制与市场经济的要求及与国际金融运行机制的接轨还有很大一段距离。市场经济是秩序经济和法制经济，其要求金融体制的建立必须符合市场规律，而不是用人为的方式来强加于市场。中国现行的金融体制虽然较之于改革开放之前有了较大的变化，但从实质来讲其体制主线仍可以看出计划经济时代的延革，而且这种迹象还是比较明显的。虽然现在正进行所谓的改制，但这种改制也还是逃不脱“产、权、责”不明的轨迹。一是商业性金融机构没有真正体现商业性质和企业化，而是介于行政和企业之间。或者说基本按企业对待，但实际上又未按企业进行营运和管理，其管理还是沿用行政化模式。管理模式行政化的最大弊端就是缺乏商业意识，没有成本和效益观念。中国现有的金融行业主要是“国统”的，政策性银行——中国人民银行自不必说，其他虽然还有诸如发展银行、招商银行等股份制银行和农村、城市信用社等集体所有制金融机构，但国有银行在整个金融业中还是居于主导地位。应该说国有银行占主导地位，对于抵御外来冲击和对金融风险的防范和化解是一个无可替代的有利因素但问题在于在我国经济体制发生转轨，由计划经济过度到市场经济，并且加入世贸组织而使中国经济更深更广泛融入世界经济之后，我国的金融体制尚未发生实质性的转化，没有真正成为独立的按照现代企业制度和运行机制进行营运的经济实体，其内部管理仍然停留在行政化的管理模式，这种管理模式与现代商业性银行企业的管理要求是格格不入的。它的潜在的危险是缺乏竞争活力，包括内部的竞争，同时更缺乏抵挡来自国外的金融冲击。如果中国金融市场没有过渡期的完全放开，按照我国现在的金融体制和运行机制，当有较大的对冲基金进入中国金融市场时，除非政府采取强烈干预，否则中国金融业将无以抵抗。没有放开金融市场之前，可以通过外汇的控制和封锁抵御外来“金融投机商的侵略”，一旦市场放开，这种机制抵制冲击的能力就显得软弱了。毕竟中国金融市场是要放开的，不放开不符合作为世贸组织成员主体的承诺。
实践已经证明，中国现行金融体制其弊端是明显的。现行金融体制运行过来的十几二十年，在没有外来市场因素冲击的情况下，运行过程还是波澜不惊的，但与此同时，其运行结果也累积了数以万亿计的“不良资产”。这一笔笔“不良资产”，就是官僚化行政管理模式的“伟大产物”，虽然几大银行现在已经把这些不良资产“剥离”给“长城”“信达”等公司处理，但其金融的深层负债是无法消除的，而且把“不良资产”交给一个另外派生的机构来处理，虽然给其他被“剥离”不良资产的金融机构减少了一层心理包袱，但无形当中又在整个金融行业上派生多一个负担。按照市场货币投放规律，社会货币的投放量必须与市场“需求”保持一定程度的均衡。而就金融机构来讲，被剥离出去的债务，数字是剥离出去了，可资金的亏空由谁来注入？当然是国家。如果对亏空的资金得不到注入，那这种债务的剥离就毫无实际意义了。国家的注入资金只能在国民收入的再分配部分进行，否则只能是加快印钞机的“印钞速度”，如果用“加快印钞机的印钞速度”来注入亏空资金，那币值就会发生贬值，这本身就等于把金融的潜在风险兑现为金融危机。如果以国家财政的再分配方式“注入”亏空资金的填补，这体现在国民收入的再分配上是不合理的，就变成一个企业、一个行业的亏空由全民来补，这有违于国民收入再分配的规律和合理性。这本身就潜藏着一种民意上的危机和国家财政体现在金融行业上的政策风险。
现行金融体制的另一个明显缺陷是实际权责不明确。按照《商业银行法》第四条规定“商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”。就国有银行来讲，现在虽然按商业银行来进行经营，但就具体的经营者来讲，其实际权责没有按法律的规定得到落实。商业银行的经营主项是信贷业务，但就信贷业务的具体营运来讲，各级银行在经营过程中应以什么为营销目标，在发生过失和经营危险时应承担什么责任，在企业获得明显的经营效益时经营者应该享受到什么样的待遇和经济利益等等，这些权责落实到实际是不明确的，所以造成了金融机构内部运行机制缺乏活力，缺乏应对挑战的业务创新和主动权。经营者在银行企€业内工作，感觉到的，就是为了谋一份职业，没有主人翁的感觉， 自然这就缺乏经营责任感，权责缺乏确定性的内部运行机制，面对外来金融市场的冲击是缺乏抵御能量的。这是面对金融市场开放后，因金融业的体制弊端而潜在的金融风险。
由于体制的弊端带来了国内金融业之间竞争的无序性，内在无序竞争的消耗削弱了抵御外来金融冲击的能量。我国银行业的经营是单调的，主要经营利益来源就是信贷的利息收入。放贷的资金除金融机构原有的“底金”即自有资金外，主要靠的是居民的储蓄存款。居民的储蓄存款在留出一定比例作为支付准备金以后，其余即作为经营资金投放信贷。鉴于这一原因，各商业银行都给职工下达内部揽储任务，通过支付高利和揽储回扣来吸收储蓄存款，而这样的非法揽储竞争则发生在几大国有商业银行之间，这样做，无形当中就人为地搅乱了居民储蓄存款的规律和秩序，增加了各商业银行的额外负担和经营成本。另一方面，国家以降低利率和征收利息税的办法来激励生产投资，而各银行不正当的揽储行为和做法与国家鼓励投资的行为是背道而驰的。这样做居民存款的数字上升了，而实际上存款的另一部分银行则作为信贷资金投放到信贷市场，这种投放是有一定期限的，假如在一定期限内或者说在短于贷款期间的时间内发生存款挤兑，银行是无法应对的，这样的结果必然导致金融危机的发生。近几年发生的农村合作基金会无法兑付到期“存款”的事实就是一个鲜活的例证。国内各商业银行之间的无序竞争必然会削弱我国金融业对外的抵抗力和竞争力。面对即将来临的世界金融市场的冲击，这同样也是我国一个潜在的金融风险，这方面，中国金融业应该向中国石化集团学习，学习他们的经营方式和借鉴他们企业化的运行机制，充分行使自主经营权、自担风险、自负盈亏。面对即将来临的世界金融市场的冲击，其潜在的风险可想而知，因此面临潜在的危机，对现行的金融体制必须按现代企业的要求和市场运行规律进行改革。
因政府行为的不当而潜在的风险
金融企业应该是自主经营自负盈亏的经济实体，而在我国，政府对金融企业的观念和看法仍然没有改变计划经济时代的观念和看法。认为，银行是国家的，银行的资金是公共的，所以在对待金融企业的行为上仍以行政的方式对金融企业的经营活动施加干预。如在政府需要投资（包括政府固定资产的投资和流动资金的项目投资）而需向银行借款时，不是按照法律法规的规定和信贷的规律及操作规程由银行自主地对贷款项目进行贷前调查、审查、论证，而是采取行政干预甚至以命令的方式向银行施加压力而达到借款目的。而这样的政府借款，打“借”开始，其从来就不打算归还，其观念认为：用国家的钱来办公家事，这是理所当然的，而且政府的债，不还你银行亦奈何不了，这样的强行性或者说行政强制性贷款，包括政府自身的固定资产投资、政府出面“协调”的扶贫贷款、困难企业改造资金贷款，以及政府的楼堂馆所、门面工程项目贷款等等。这些贷款，如果由银行以行使企业经营自主权的方式按照贷款要求进行贷前审查，绝大部分项目根本不符合贷款条件，但就是因为政府不依法办事，利用行政强权轻而易举地把款借出去了。用政府的行政权干预银行的经营自主权，其结果就是导致贷款的无法收回而造成一笔笔的金融“呆帐”“坏帐”。几大商业银行剥离给“长城”“信达”公司处理的“不良资产”绝大部分都是政府不当的干预行为所造成的。政府的干预导致了银行经营自主权的丧失。这样的结果致使银行企业不得自主地按照市场经济和现代企业的运行机制来自主经营和应对市场可能发生的变数。而累积起来的却是因信贷资金放出而无法收回造成的“呆帐”、 “坏帐”，酿成金融企业在运营中潜在的经营风险。就我国来讲，政府对金融企业的不法行政干预行为剥夺了金融企业的经营自主权，这是金融潜在风险的主要发源之一。
近几年来，特别是在亚洲金融危机发生之后，为了改变因出口受到金融危机的影响而出现的经济低迷状态，中国政府采取了所谓的积极的财政政策，即扩大生产拉动内需政策。作为拉动内需的主要政策构成就是发行了大量的国债，这些国债有中期的也有长期的。国债的投向有以盈利为目的的生产经营性项目，也有政府和其他国家机关非盈利性的楼堂馆所等政府工程和其他“门面工程”项目。应该讲，国债的适当发行和积极投向的确是一项积极的财政政策，对拉动国内需求促进国民经济发展，乃至今后国债得以如期“偿付”都具有非常积极的意义。只要所投向项目产生经济效益，其回报可以使国债在预定期限内得到偿付。问题在于我国所发行的国债当中，有相当一部分的投向是政府和其他国家机关非营利性的楼堂、馆所和一些门面工程项目。这些项目实话实说是无以经济回报和没有经济效益的，当然就无以按期如数偿还国债。国债不能偿还，但是购买“国债”的人到期是一定要兑现其债权及债权利益的，而国债的兑现是通过金融部门来兑付实现的。假如，如果享受国债利益的主体无法偿还国债，而国债购买者其债权和债权利益的兑现就会潜在风险。虽然我国在国债发行上没有超过理论上的警戒线，但从国债的投向来讲，潜在风险的担心是必要的。在这里不是批评国债发行本身，而是认为国债的投向具有不合理性，这种不合理性会导致放出去的国债无以收回，因国债的不能收回，从理论上讲就潜在不能兑付债权人债权和债权利益的风险。兑现债权人债权及债权利益是通过金融部门的兑付来实现的，自然，这就造成了一种潜在的金融风险。
因投资（融资）市场的不规范而潜在的风险
我国现时的投资、融资市场是不规范的。我国的证券市场自上世纪九十年代初从模仿起步，到二十世纪末至二十一世纪初，市场能量和范围日趋活跃和扩大，股票市场由深市、沪市开始逐步铺向全国，上市公司（企业）越来越多。股票的发行和股市的存在确实给上市公司（企业）开辟了很好的融资渠道，也给持有相对剩余货币的股民提供了一个自由的投资机会，这在一定的时期内对促进经济的发展是很有益的，在这里，笔者要批判的不是股市的本身，而是股市在运行过程中对上市公司（企业）的资信进行的监控和审查所存在的缺陷，这种缺陷有可能导致股市潜藏着难以预料的风险。最主要的是上市公司（企业）质量审查问题，这个问题归结起来就是对上市公司（企业）的会计真实度进行必要审查，股票的股值在上市以后，其价值就脱离了真实，而变成虚拟的。而虚拟的价值往往又与上市公司的会计申报有关。上市公司的会计申报，体现上市公司效益好，那它的股票就存在着升值的潜力，反之则下跌（当然这不是唯一的因素）。因此，为了维护所谓的“股市信誉”，有些上市公司会费尽心机在会计申报上做文章，本来是经营亏损的，可以在申报时发生“盈利”，用虚假的会计申报弄来虚假的“股市信誉”，从而达到其真正的融资目的。笔者相信，在现今的上市公司（企业）当中，或多或少会存在这个问题，当问题一旦败露，就会引起股民的恐慌和股市的混乱。美国安然公司的假帐行为引起的假帐事件，我们应当把它作为前车之鉴，要严格和建立上市公司（企业）的会计审查制度，严防上市公司（企业）的会计假帐，以消除股市上潜在的会计假帐风险。还有，由于一些公司上市动机不纯，通过弄虚作假骗取通过上市资格审查 ッ，类似情况如果在股市中占有一定比例就潜藏着虚假和泡沫性的股市风险。
毕竟能够上市融资的公司（企业）是相对少数，对于一些中小企业，在通过正常的金融渠道无法融到资金的情况下，它们会采取违法的融资手段，在民间进行融资。这种融资方法，手段多种多样，有以付高息、高回扣为诱饵的，有以合营联营为名给予高比例利润回报的。不通过金融机构而发生的民间融资所带来的结果是三角债务的纷争和搅乱正常金融秩序，这也是潜在的金融风险因素。有些地方甚至出现设立非法金融机构，设立地下钱庄，利用高利率、高回报诱骗吸纳民间存款，然后用于个人挥霍使用，而对于被骗者，在预期的时间内根本无法按承诺的条件兑本付息，这种现象如在大范围内发生，其潜在的风险是非常大的。这方面涉及金融市场的规范监管问题。此外还有各种各样彩票交易，以及期货交易到房地产开发等等，这些需要的是在诚实信用的基础上以法制为保障来实现双方的预期权益，但由于我国市场的质量和信用层面还是比较低级和原始，国家对这方面的监管也不很到位，管理不规范，法制度不高。所以往往会给一些投机商合理利用存在的这些缺陷和漏洞来实现他们的非法利益。投资市场上潜在的这些风险是不能忽略的，风险投资和房地产泡沫等所潜藏的体现在金融上的风险亦应当引起相关决策层的高度重视。
中国金融市场开放后，潜在的来自世界❧金融冲击的风险
加入世贸组织后，首先准许进入中国金融市场的是保险业，这似乎对中国的金融业冲击不大。而一旦中国金融市场全面放开，世界金融真正进入中国，渗透到中国的经济和社会生活，那潜藏着的风险应当引起我国金融行业的高度忧患意识。中国金融市场的对外开放现在正在过渡期，正在逐步开放当中，还没有完全放开，市场放开的过程还保持渐进性，人民币还不达到自由兑换的程度，汇率不完全是市场汇率，而是包含官方意志的汇率。所以这方面的金融风险暂时没有体现出来，而一旦全面放开，就会有金融投机商窥觎在中国的投机机会，虽然我国的外汇储备在全世界处于前几名，但这些储备是分散的，金融投机商如果真要发动金融性侵略还是有隙可趁的。97年的亚洲金融风暴，金融投机商对香港所采取的行动就是一个例证，要知道香港的金融监管比大陆严密得多。
在中国金融市场开放以后，外国金融资本一旦进入中国，真正渗透到中国人的生活，以中国金融体制和经营机制现状是很难抵挡住世界金融业资本的冲击的。中国金融业与世界金融的竞争缺乏的就是机制活力。机构庞杂人员众多，服务质量差，效率低下，这些都是竞争的劣势，所以面对来自世界金融市场的冲击，中国的金融业其潜在风险是加大了。
二、我国金融市场的主要法律缺陷
市场经济是法制经济，只有严格的法律规范才能保障市场的有序运行和经济的健康发展，其中的金融市场亦毫不例外。我♒国的市场经济起步于上个世纪90年代初，相对于发达的资本主义国家，市场经济经历时间短，发展亦相对滞后，现在正在破与立的改革中前行。在改革的过程中，应该说还有许多不完善的地方，比如法制上的缺陷等等，就金融市场而言，现在法制上的缺陷主要表现在以下几个方面。
因我国社会和经济生活尚未完全实现法治从而影响到金融市场的法治和规范。应该讲，自改革开放以来的二十多年，我国的民主法制建设取得了显著的成就，法制在社会和经济生活中也日益显现出它的重要性。党的十五大明确提出了“依法治国”方略，九届全国人大二次会议又把“依法治国”载入宪法。如果单从理论上讲，我国已经进入了法治社会。但就社会实际来看，要实现实质意义上的法治，还有相当长的一段历程。一是人治权治的根深蒂固阻滞了法治的进程；二是法律的普及不到位很难使国民学会守法、用法；三是国民的综合素质跟不上法制形势，影响到法律的贯彻实施。社会经济生活没有完全进入法制轨道也必然会影响到作为市场经济之组成部分的金融市场的法治和规范。
政府机构的不依法行政影响了金融市场的法治。政府官员所宗尚的是权力，而不是法律。由于政府官员法治观念的不确立，这就导致了政府在对金融市场的管理上，不是依法而是依权，这就使金融市场失去了法制保障，而权力管理的随意性则会导致金融市场缺乏规范和秩序，对违反市场规律的行为和做法缺乏法律的强制性规范和纠正。实践证明，政府机构对金融市场管理行为的不依法和强权干预金融机构信贷，导致了上万亿元贷款变成了“不良资产”，这种教训是深刻的，金融市场的法制缺陷已经到了非规范和纠正不可的时候了。
金融机构内部管理的不法治和非金融机构的金融活动的缺乏法治。现时我国金融机构内部管理很大程度上还是按行政化模式管理，自然管理上很大程度依赖的是权力而不是法律制度和运行规则。这自然就造成了内部管理上人为因素较多、随意性较大而法制因素少、法治度低。产生的大量呆帐、坏帐都跟这一原因有关。非金融机构的金融活动亦缺乏法律规范和有序性。
金融立法上还存在缺陷。一是有些金融立法还不系统，涵盖不完全；二是立法滞后，主要是立法上没有能够很好地结合金融市场的发展，立法缺乏前瞻性，立法宗旨落后（WTO宗旨就很先进并适合国际贸易发展趋势，所以很有时间生命力）。三是没有金融风险防范法。面对潜在的金融风险，制定金融风险防范法是非常有必要的。
司法审查权及司法强制力在金融市场管理上的发挥还不到位。主要是司法强制力在处理涉及金融纠纷的案件，其强制力显得软弱，没有发挥应有的司法保障作用。这也与目前我国司法机关的宪法地位不落实，缺乏司法权威有很大的关系。
三、潜在金融风险的防范与法律应对
面对潜在的风险，中国金融业不是简单地把所谓的“不良资产”剥离出去就可轻装解脱得了的，要防范和化解潜在的风险必须触及到深层次的问题。
国家必须走向法治，金融市场必须实现法制化
现代发达国家都是法制国家，实行的是法治而不是人治权治。所谓法治，就是要用法律涵盖社会生活和经济生活的各个方面，把社会生活和经济生活的各个方面均纳入法制轨道，包括政府和公民的行为，包括市场的运行，当然也包括金融体制的设置和机制的建立和金融市场运行，都必须用法律来规范。
把政府、公民、企业的行为纳入法制轨道。政府的行为、公民的行为、企业的行为用什么来规范，当然首选的应当是经过实践证明最为有效的法治方法。金融机构的性质、地位、体制、职能作用、相互关系、运行机制及监督措施等等都应当以法律的形式固定下来，然后以法治的形式去运行和操作。目前中国在这方面的立法还是比较滞后的，虽然单立了几部法律，颁布了一定的行政法规，但，在这方面法律对金融业的涵盖还是不很系统，不很到位。比如，把国有的几大银行界定为商业银行，还颁布了《中华人民共和国商业银行法》等等，但银行企业的性质界定不很明确，银行在经营自主权方面对外来干预特别是对来自政府机构行政权的干预的对抗力更不明确。中国时下流行的发展经济术语是：以“项目为载体，大力发展经济”。而项目的资金不论大小主要依靠都是银行借贷，如果银行企业对这种需求唯政府意志是从，而没有法律作为保障行使自己的主动信贷审查权的话，那金融机构就变成了行政机构的附庸，银行资金也就真正变成了政府的金库，这样的结果金融企业就完全丧失了经营自主权，所以必须在立法上，明确金融企业的地位和权责，以对抗来自外部的干预和压力，确保金融企业作为独立的经济实体自主经营自负盈亏。这方面政府已经做了相应的制度改革，如行政单位不能作为借款主体，财政不能作为借款担保人等等，但还没有真正成为法律制度。
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