道路运输行政执法中取证问题的调查研究

道路运输是现代五种主要运输方式之一，对国家政治、经济、军事和文化起着极其重要的作用。县级以上道路运输管理机构是道路运输市场监管执法机关，代表各级人民政府对道路运输经营活动实施行政管理。目前，道路运输行政执法遭遇的最大瓶颈是取证难。在全国统一的《行政程序法》出台之前，这种情况将会继续存在。这无疑增加了道路运输行政执法机构查处违规车辆的难度。党的十八届四中全会做出了“依法治国”的总部署，这就对道路运输行政执法机构在现有法律框架下创新工作方法提出了新要求。

一、道路运输行政执法取证中存在的问题和危害

（一）道路运输行政执法取证中存在的问题

1.询问笔录的制作违反法定程序

交通运输部制定的《交通行政处罚程序规定》第16条规定案件调查人员调查、收集证据时不得少于两人。制作询问笔录应当由两名以上取得行政执法资格的道路运输行政执法人员进行，一人询问、一人同时记录。在道路运输行政执法实践中，有的道路运输行政执法机构制作询问笔录时由一名执法人员独审独记，作完询问笔录后再找另一名执法人员签字。制作询问笔录，执法人员应主动向被询问人出示执法证件，表明自己的身份。有的执法人员在制作询问笔录时也没有主动出示执法证件。还有的执法人员在制作询问笔录时没有对证人和当事人个别进行询问并告知证人作伪证的责任。

2.诱惑执法取证

诱惑执法在道路运输行政执法方面主要表现为“钓鱼执法”。“钓鱼执法”是指道路运输行政执法人员自己或者雇佣他人，扮作乘客，引诱黑车进行非法运输，以取得黑车非法营运的证据，进而对黑车进行处罚的行为。对“钓鱼执法”现象应当区别看待。如果黑车非法营运行为确实存在，且严重扰乱道路运输市场秩序，已经有初步证据证明该黑车的非法营运活动，需要进一步取证确认时，由两名以上有执法资格的道路运输行政执法人员以普通乘客的身份在不引诱车主营运的情况下进行便衣取证是不违背法律的。但这种便衣取证方法不可滥用，只能针对有严重社会危害性的非法营运出租车。有的学者将之称为“暗乘”的取证方式。这是一种“被动型”的引诱执法取证，是道路运输行政执法方式的灵活变通。而“陷害型的钓鱼执法”则是应当绝对禁止的。

所谓“陷害型的钓鱼执法”是指道路运输行政执法机构雇佣社会闲散人员充当“诱饵”，以装病急需去医院等方式引诱搭乘没有进行营运的私家车及公车，执法人员“埋伏”在路边或目的地将“黑车”擒获，并且“诱饵”也参与行政强制。这是非法的，具有欺骗性、不正当性，完全于法无据，并且可能会造成严重的后果。由于受部门利益驱使以及执法人员自身素质的原因，许多道路运输行政执法机构及其执法人员采用这种“陷害型的钓鱼执法”方式进行取证，由此引发了许多恶性事件，引起社会的广泛热议。

3.视听资料证据制作不规范

视听资料是指以录音、录像机以及计算机等高科技设备存储和记录并以其显示的内容来证明案件事实的证据。根据生成和显示方法的不同，可将视听资料分为录音资料、录像资料和电子数据资料。根据视听资料来源的不同，可将视听资料分为原件和复制件。道路运输行政执法机构大量采用视听资料这类证据来固定案件事实，有力打击非法营运活动，以维护道路运输市场秩序。然而，在道路运输行政执法实践中，视听资料不合规范的情况却是普遍存在的，有必要对其制作方法进行规范。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第12条规定录音录像资料应当注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，还规定声音资料应当附有该声音内容的文字记录。道路运输行政执法机构及其执法人员在利用视听资料作为行政处罚的证据时在很多情况下都忽视了这个环节，把视听资料直接拿来作为证据，不注明制作时间、方法、制作人和证明对象等，对声音资料也不附文字记录。这将导致在诉讼程序中视听资料的证明力的减弱，对道路运输行政执法机构是不利的。

4.听证程序的缺失

听证是指在作出行政处罚决定前由行政机关组织的，在调查取证人员、案件当事人、及其他利害关系人参加的情况下，听取各方陈述、辨明、对质及证据证明的法定程序。听证可以达到客观真实和行政公正的目的，有利于保护行政相对人的合法权利，是行政程序的重要内容。听证会笔录是行政机关作出决定的重要依据，并且未在听证会上出示的证据材料不能用来证明案件事实。

《中华人民共和国行政处罚法》第42条对听证程序作出了规定。根据该条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。交通运输部《交通行政处罚程序规定》对交通行政处罚的听证程序作出了具体规定。道路运输行政执法人员在做出处罚决定前大多忽视了告知义务，有的地方甚至根本没有听证的惯例。道路运输行政执法的听证制度在很多地方是缺失的。这种现状不利于保护行政相对人的合法权利，也妨碍了客观真实和行政公正目的的实现。

（二）道路运输行政执法取证中存在问题的危害 1.不利于法治政府建设

党的十八届四中全会把“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为依法治国的重大任务之一，表明了党中央对法治政府建设的高度重视。道路运输管理机构是政府的道路运输主管机构，其执法行为直接体现政府依法行政的程度，体现着政府的形象。依法行政要求行政机关坚守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一的基本原则。在道路运输行政执法实践ษ中，执法人员不按照法定程序的要求随意执法、主观执法的现象时有发生，这在某种程度上损害了政府的形象、降低了政府的公信力，与建设法治政府的目标背道而驰。

2.影响和谐社会的构建

和谐社会就是社会的发展符合人类社会发展的客观规律。和谐社会从广义上讲包括人与自然的和谐、个人与社会的和谐、人与人的和谐、经济发展与社会的和谐等多方面的和谐；也包括党与各种社会组织关系的和谐等。社会主义和谐社会的基本特征是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。道路运输行政执法人员不符合法律程序的取证行为很容易让当事人产生抵触情绪，久而久之就会对道路运输行政执法产生偏见，不配合甚至阻碍道路运输行政执法，有时甚至以暴力抗法，不利于社会稳定和构建社会主义和谐社会。

二、道路运输行政执法取证中存在问题的原因

（一）执法观念落后

1.权利本位思想严重

由于受到人治思想的影响，许多道路运输行政执法机构及其执法人员的法治观念淡薄，崇尚“权利本位”的思想，凭借因其特殊身份而获得的权力，在道路运输行政执法过程中重处罚、重强制，不重视对相对人的尊重和保护。有的道路运输行政执法人员在执法过程中总是居高临下、语言粗暴、不讲程序，对相对人不履行告知和说明的义务，执法不公，处罚因人而异，有时为了取证不惜违反法律规定，设计诱惑或者强制取证。在“权力本位”思想的驱使下，侵犯相对人合法权利的现象时有发生，有的经媒体放大曝光后在社会上产生了恶劣的影响，破坏政府公信力。

2.执法认识的偏差

随着我国社会主义市场经济的发展，人们的经济观念发生了新的变化，这种变化也对道路运输行政执法机构产生了一定的影响。有些道路运输行政执法机构在执法取证过程中过多地考虑部门的利益，而忽视相对人的利益。有的道路运输行政执法机构甚至将执法与部门利益挂钩，下达罚款指标，并以完成指标的情况作为对执法人员奖惩的依据。在利益的驱使下有的执法人员在执法过程中急功近利、简单粗暴，不按照程序取证，不考虑经营者的实际情况，不听经营者申辩，随意对经营者科以大额罚款，导致社会矛盾激化。上海等地出现的“钓鱼执法”现象就凸显了这种“趋利性执法”，导致道路运输行政执法权的异化。

（二）取证的立法质量不高

1.立法“真空”

与刑法和民法相比，我国行政法的立法起步较晚，是从宪法部门中分离出来的法律部门。行政法律、法规的发展也较为缓慢。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的建立和我国经济的快速发展，行政事务也变得纷繁复杂，新事物层出不穷。行政机关在执法时经常找不到可以适用的法律来对有关问题进行处理。这就使得有些行政机关以其自己的办法收集证据，造成行政权力的滥用。例如面对日益猖獗的非法营运出租车扰乱客运市场的现象，有的地方的道路运输行政执法人员“暗乘℉”执法取证的行为，虽然对打击黑出租车很有效，但是在法律上却找不到明确的依据。这种立法上的“真空”状态，是道路运输行政执法机构及其执法人员滥用职权非法取证的原因之一。

2.法律的可操作性差

可作为道路运输行政执法依据的法律、法规和其他规范性文件中，有些条款比较粗糙、简陋，这就容易使道路运输行政执法人员在执法中产生歧义，发生执法不规范和任意操作的现象。比如《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第3项规定以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的材料不能作为定案依据。但究竟什么样的手段才算是“利诱”，法律条文并没有做出明确的规定。道路运输行政执法人员在执法实践中往往把握不好这个度，致使“钓鱼执法”等违法行为时常发生❣，而执法人员便衣取证的合法性在法律上也没有明确的规定。

三、完善道路运输行政执法取证程序的建议

（一）道路运输行政执法思想观念的确立

1.树立人权保障思想

我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“国家尊重和保障人权”。道路运输行政执法取证制度也应当以人权保障为出发点和归宿，只有在充分保障人权的基础上调取、收集的证据才是合法有效的。因此，道路运输行政执法机构及其执法人员应牢固树立起人权保障的思想并将其贯彻到执法的全过程之中。

2.树立服务意识

道路运输行政执法机构一方面代表国家行使道路运输行政执法权，另一方面又是为广大经营者服务的机构。要摆脱传统的权力本位思想，树立服务意识。道路运输ผ行政执法权是法律赋予的，更是人民赋予的，服务人民应是该权力的题中应有之义。道路运输行政执法机构及其执法人员在执法实践中应摆正价值观念，培植服务意识，在内心深处认识到自己的职责是为人民群众服务。

3.培养创新意识

道路运输行政执法人员要加强法治学习和研究，在法律的框架内创新取证方法，掌握一定的取证技巧，把取证工作做细、做牢。长期以来道路运输行政执法人员取证手段单一，只重视当事人的口供而忽视其他合法证据的运用，这严重制约了道路运输行政执法效能的提高，不利于在当前新形势下打击非法营运活动的需要。创新取证方法势在必行。

在科技发展日新月异的今天，道路运输行政执法人员应该充分利用照相、录像、电子监控和行车记录仪等现代化手段进行取证，以提高执法工作的效率和准确性，解决取证难的问题。执法人员便衣取证时应当携带录音录像设备，以视听资料作为证据来排除诱惑取证的嫌疑，并且将取证行为和执法行为相分离，便衣取证人员不参与执法。非法营运出租车悬挂的出租灯、线路牌和为招揽业务而印制的名片，这些都可以作为非法营运行为的物证，道路运输行政执法人员应注意对它们的收集。 （二）道路运输行政执法监督制度的强化

1.增强监督意识

首先，道路运输行政执法人员应该遵守职业道德，在执法中牢固树立起热爱人民、爱岗敬业、甘当公仆、依法行政、团结协作和廉洁奉公的思想观念，自觉接受♋监督。

其次，监督主体要不断增强监督的意识。对道路运输行政执法有监督权的主体从不同层面对道路运输行政执法进行监督，其监督意识的增强有利于提高道路运输行政执法取证的合法性程度。特别是人民群众的监督具有主动性、广泛性和及时性等特点。为了强化人民群众的监督意识，应向其宣传其享有的各种监督权利，鼓励和引导人民群众行使好自己的监督权利。

2.整合监督主体

可以对道路运输行政执法进行监督的主体，由于其内部还有层级之分，因而在监督时也会出现责权不清和重复监督的现象。为了提高监督的时效性，有必要对现有的监督主体进行整合。

交通系统内部的监督制约机制对道路运输行政执法取证的监督最为直接也最为重要。道路运输行政执法机构在行政上隶属于交通行政管理部门，在业务上归上级道路运输行政执法机构指导，二者都有监督权，但监督的效率并不高，往往是执法中出现了问题才介入，缺乏对道路运输行政执法的日常监督。因此，应当整合交通系统内部的监督主体，由道路运输行政执法机构专门负责法制的工作人员和交通行政主管部门法制部门的工作人员联合成立专门的道路运输行政执法监督队伍，对道路运输行政执法进行经常性的监督检查。道路运输行政执法监督人员应主要由具有法律专业知识的人员组成并接受经常性的法律培训，以确保监督质量。

（三）提高道路运输行政执法人员的素质

1.规范道路运输行政执法人员的选拔和任用

由于历史原因，道路运输行政执法人员的素质参差不齐，简单执法、粗暴执法的现象较为普遍，严重破坏了道路运输行政执法人员在人民群众心目中的形象。面对时代发展的新需求，应当对道路运输行政执法人员进行调整和规范，以提升道路运输行政执法人员的整体能力，建设新型高素质的道路运输行政执法队伍。在这个过程中，应实行公开平等的选拔制度，通过考试让现有的道路运输行政执法人员参加竞争上岗，选拔优秀，淘汰落后，将不合格人员调离执法队伍。对于缺编人员面向社会公开招考，重点招录法律相关专业人员，提高具有政法专业背景的人员在道路运输行政执法人员中所占比例。

2.重视道路运输行政执法人员的业务培训

道路运输行政执法人员职业培训是提高执法人员自身素质的重要方式。目前，对道路运输行政执法人员的培训主要来自三个方面，即政府法制部门、交通行政主管部门和上级道路运输行政执法部门。来自这三方面的培训都是定期或不定期的短期集中学习，在提高道路运输行政执法人员业务能力的同时也存在一定的不足之处，就是培训时间短、培训间隔时间长，导致培训效果有限。为了解决这种不足，笔者认为，应该做好两个方面的工作。一是道路运输行政执法机构内部建立经常性的培训制度，由业务素质高、执法经验丰富的执法人员向其他执法人员传授业务知识和执法经验，或者聘请专业的法律职业人员讲授法律知识。二是道路运输行政执法人员要不断提高自学能力，学习相关的法律法规和执法理念，以充实自己的法律知识，在道路运输行政执法工作中能够做到合法合理，游刃有余。

四、结语

证据是诉讼制度的基石，也是行政执法程序的关键环节。目前，道路运输行政执法取证程序中存在的问题较多。解决这些问题，需要行政程序立法的完善，也需要道路运输行政执法机构及其执法人员的自我约束和工作方法创新。在党的十八届四中全会全面推进依法治国的新形势下，道路运输行政执法机构应当对执法取证制度进行相应的改革和完善，理清合法与非法的界限，在法律许可的范围内创新工作方法和机制，提高道路运输行政执法效能，为推进依法行政和法治政府建设作出应有的贡献。