浅谈财政预算管理制度的完善

财政是国家治理的基础和重要支柱，作为现代财政制度基础的预算管理制度 ☹，在国家治理中发挥着重要作用。目前我国财政预算管理制度存在诸多缺陷，影响了其在政府治理中的作用发挥，因此，改进财政预算管理制度已成为当前重要且迫切的任务。

一、改进财政预算管理制度是实现国家治理能力现代化的需要

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。明确提出，全面深化改革的总目标之一是推进国家治理体系和治理能力现代化，同时还指出财政是国家治理的基础和重要支柱。财政为庶政之母，不仅为全面深化改革提供财力保障，而且通过规范理财提升治国能力、达到治国目的，尤其是作为现代财政制度基础的预算管理制度，是一个现代国家治理的最基本的制度，这是由现代预算基本功能决定的。现代预算的三大基本功能是:控制、计划、管理，控制即规范、控制政府的支出行为、结构及规模;计划也就是预算资金的配置，强调公共财政资源在互相竞争的公共规划之间的分配;管理即预算资金的运作，强调公共财政资源在每个公共规划内部的分配、使用以及使用结果。这些正是在国家治理过程中所要达到的主要目标:建立有效有限政府、控制并合理配置财政资源、提高财政资金使用效率等。预算在形式上是政府的收支计划，是配置经济资源的工具，在本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。美国著名经济学家阿伦威尔达夫斯基曾经说过如果你不能制定预算，你就不可能治理。预算已成为各国政府公共治理中最真实、最基本和最频繁的治理平台，而预算的功能作用最终要通过预算管理制度来落实。预算管理制度是有效履行政府职能、实现财务和事务无缝对接的桥梁，可以切实保证每一分财政资金发挥公共效益。《决定》明确指出，要实施全面规范、公开透明的预算制度，发挥财政预算在国家治理中的独特作用。

1999年是我国公共预算改革元年，初步建立起一套较为规范的预算管理制度，尤其是部门编制预算制度、国库集中支付制度和政府采购制度，对于加强财政资金控制、管理及提高资金配置、使用效率发挥了重要作用。但是，由于受改革之初诸多条件制约，再加上随着经济社会不断发展变化而涌现出一些新情况、新问题，现行预算管理制度存在诸多弊端，影响了其在政府治理中的作用发挥，亟需改革。

二、现行财政预算管理制度存在诸多缺陷

一是政府预算体系不健全，不利于对财政资金总额的控制与使用。统一性与完整性是现代国家预算的基本原则，只有所有财政收入与支出都纳入统一预算体系，才利于科学分配与监督，也才能加强对财政资源的控制。但是，当前我国预算体系不健全，统一完整的国家预算体系尚未建立。首先，预算体系不统一，完整性不够。目前我国预算体系共有公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四部分，它们相对独立，预算编制的要求、内容、科目各不相同，协调☂与衔接✍也不紧密，没有一套能够纳入全部收支的统一的报表体系，这既不利于反映政府全面收支，也不利于人大全面监督与控制。其次，预算资金难以统筹使用，功能发挥不够。目前四类预算资金规模较大，比如按照2013年全国预算收入情况，公共财政预算收入为12.♋9万亿元、决算等多个环节，从过程到结果每个环节的信息公开都要真实、准确、具体。首先，在预算编制环节和审议环节，要举行听证会、辩论会ซ等，按照发展协商民主的要求，建立适合广泛公共参与预算的制度框架，拓宽公民对预算的直接参与，以保障公民的利益诉求能够及时顺畅地表达，寻求各方对预算资金分配的最大公约数和对政府治理的认同感，提高财政资金配置效率，并使财政权力的运行不偏离公共轨道，也减少官员滥用权力寻租的机会。其次，在预算结果信息公开环节，要做到公开的预算内容完整、连续，并建立定期公布制度，以全面反映支出变化、国家政策倾向。公开预算信息不仅包括公开收支方面的数据，而且要加强与收支有关的政策公开。同时，公开预算信息要通俗易懂，要让外行看得懂、内行看得清，可以采用文字说明、图表甚至漫画形式公开预算内容，培养民众查看预算的兴趣和意识，进而参与预算、监督预算。当然，预算信息公开透明离不开财政信息化工程建设，加强财政信息化工程建设可以为预算公开和管理夯实基础。

五是进一步推进预算法制建设进程，实施法治财政。现代财政应是法治财政，要形成更加成熟、更加稳定的财税制度，必须有法律保驾护航。对于财政尤其是预算制度而言，法制建设主要包括合法收取人民收入、合法进行财政支出并依法进行监督等方面。首先，加快财政收入立法，落实税收法定原则。前提是要切实落实人大税收立法权，落实税收法定原则。结合增值税改革、房地产税改革、资源税改革等，将现行大多数税种暂行条例上升为法律;修订《税收征收管理法》，为推进税制改革创造征管条件;制定《行政收费法》，规范收费、基金等征收管理;制定《政府债务法》，规范政府债务行为。其次，加快财政支出方面的立法，规范支出行为。制定《转移支付法》，建立法律化、科学化、透明化的转移支付制度;制定《政府投资法》，修订《政府采购法》，规范财政资金支付使用。再次，要加快制定财政管理监督立法。加快出台财政透明度法、国库与现金管理法等，规范政府财政行为。当前亟需依据宪法精神修定《预算法》以适应经济社会发展需要，同时要加快建立政府间关系基本法，科学、合理地规范中央和地方政府之间的财权与事权，充分调动中央与地方两个积极性，尤其要调动地方政府提供公共服务、治理地方的积极性。