浅析开展财政决算草案审计

审计署在十二五审计工作发展规划中首次提出了在2012年底建立决算草案审计制度，但此项工作地方审计机关并未广泛开展。2015年，新预算法第七十七条规定：县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案， 经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。随着新预算法的实施，对财政决算草案的审计成为审计机关的法定职责， 因此开展本级财政决算草案审计已成为当前和今后一段时间内审计机关的一项重要工作，需要审计机关及审计人员在实践中积极探索，不断深化，稳步推进。

一、实行财政决算草案审计的意义

财政决算草案审计是各级审计机关对本级财政部门编制的政府决算草案在报政府批准前进行审查和发表意见的审计行为， 对财政部门预算的执行和决算的合理性、合法性、真实性、效益性进行系统的审查、分析和评价，从而使预算、决算达到科学化、规范化的要求。

国家审计监督是一个包括财政预算审计☁、预算执行情况审计和决算审计在内的全过程审计，其中对决算草案审计是国家审计监督的最后环节，加强决算草案审计有利于完善财政审计工作的科学性和严格性。

一是国家法律赋予☭审计机关的重要职责。根据《新预算法》第七十二条的规定：县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案， 经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。财政决算草案是未经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，是对预算执行情况的总结， 它综合反映了各级财政和部门上年度财政财务收支的实际情况。由于目前我国预算管理还在改革之中，预算编制水平还有待进一步提高，编制决算的作用就显得尤为重要。因此，适时开展财政决算草案审计，核实收支，分析财政资金结余情况和自有财力，评价预算执行结果，是审计机关义不容辞的重要职责。

二是补充和完善预算执行情况审计，是审计机关全面落实《审计法》的一项重要措施。预算执行审计和决算草案审计是一个连续的监督过程，预算执行审计可作为决算草案审计的基础， 而决算草案审计作为预算执行审计组成部分和重要补充，其效果也可以通过进一步检查来落实，二者相辅相成，形成更为完整有效的监督机制。以前地方审计工作仅限于年中和年度的预算执行审计，虽然在审计中发现了一些违规违纪问题，但因预算尚在动态执行之中，影响了审计的监督力度。而决算草案审计是在被审计单位出具决算草案后进行的，有利于弥补预算执行审计的不足，从而实现对部门预算执行及其结果的全面监督，把审计机关履行《审计法》的职责落实到位。

三是加强审计监督的最后环节，规范国家预算管理。各级财政和部门的年度财务报告都要经过审计，并签署审计意见后才能正式报出。没有经过审计机关的审计，其决算就不能得到批复，下年预算也不能取得。这样就将决算草案审计作为预算管理的一个必要环节，为国家规范预算管理创造了条件。为预算管理的一个必要环节，为国家规范预算管理创造了条件。

二、财政决算草案审计与预算执行审计的关系

从1995年《审计法》和《预算法》实施以来，本级预算执行审计在各级审计机关普遍得以开展，并发挥了很好的作用。随着新预算法的实施，对财政决算草案的审计成为审计机关的法定职责， 他与我们多年开展的本级政府预算执行审计有什么区别与联系?

预算执行审计和财政决算草案审计有许多共同之处。审计目的相同。二者揭露和反映政府在财税管理中存在的违纪违规问题，规范财政财务管理，维护国家政令统一，促进地方经济健康有序地发展；.审计依据一致。二者从立项到形成审计结论都依照国家法律、法规以及政策制度等规定。预算执行审计与财政决算草案审计同属财政审计范畴，有其共性一面，但也有不同之处，主要区别在于：

1.审计的范围不同。政府决算草案审计是以预算执行审计为基础的，是对预算执行审计的延伸和补充，其范围比预算执行审计要广，是对构成政府全部收支活动是否全部纳入政府决算草案报表进行检查。

2.审计的侧重点不同。预算执行审计主要是对各项收入和支出的真实、合法和效益性进行审计，查处违反财经纪律是审计的重点问题，对预算的编制问题不作为审计重点。而部门决算审计则不同，侧重于对所编制的决算草案是否真实准确、是否符合预算法等法律法规的规定以及资金使用效益情况进行审查，促进部门加强预算管理，提高资金使用效益。

3.审计结果的运用不同。预算执行审计是为人大监督政府预算执行情况提供依据， 而政府决算草案审计主要是为政府审查财政决算草案提供实质性的参考意见。财政决算草案审计能反映出预算编制的准确性和存在不足，促进财政部门更加科学地编制下年度预算，并为财政部门安排下年度预算提供依据，以确保预算编制合理化、规范化、科学化。

三、财政决算草อ案审计的内容

预算法要求，财政部门编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。审计部门在审计过程中应围绕上述原则做好财政决算草案审计工作。

决算草案合法性的审查

主要审查决算编制是否符合预算及其他法律法规规定。一是查是否严格执行《预算法》，变更调整预算的合法性;二是查专项资金的使用是否专款专用，拨付是否及时、足额，在资金使用中有无挤占、挪用等问题;三是查有预算征收收入任务的单位和部门是否及时、足额上缴预算收入、严格执行收支两条线的规定，有无挤占、截留、挪用、拖欠或应缴未缴预算收入等问题;四是查有预算外收入的单位是否按规定标准征收，查有无擅自设立或减少收费项目，扩大或减少收费范围，提高或减少收费标准的情况;五是查各项支出是否符合财经法规及廉政建设的要求。

财政收支真实性和准确性审查

一是审查是否根据年度决算编审工作要求和行政、事业单位会计制度，对各项收支账目、往来款项、货币资金和财产物资进行全面的清理结算;二是对年度预算收支数字和各项缴拨款项进行核对， 对上下级之间有关对应科目的数字及时冲销;三是审查决算报表收支数额是否全面、真实、准确，账表、表表、表内各项数字以及本期报表与上期报表之间数字勾稽关系是否正确; 四是各项收支是否据实列报，有无瞒报、漏报、虚列和随意结转，造成决算不实等问题;五是审查总决算是否根据本级决算报表和经过审查的所属单位决算报表编报， 并做到账表相符。通过抽查所属单位，审查有无估列代编、重报、漏报问题。

决算草案完整性审查决算草案内容包括一般预算收支、基金预算收支、上年补助收入、调入资金、上年结余收入、下级上解收入、补助下级支出、上解上级支出及财政主要工作完成情况。审计过程中要审查决算草案中相关信息是否充分和全面，既要看决算报表是否完整，又要看文字说明是否充分，经验和总结等是否完整。

决算草案编制及时性审查

决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院__规定的时间编制。审计部门要对照本级政府及上级财政部门的要求，审查财政部门是否及时布置和组织业务培训工作， 是否及时对部门决算草案进行审核和汇总。是否及时编制本级决算草案。可从重视程度、组织领导、决算工作人员配置、运转效率等该机进行评价。

四、财政决算草案审计工作存在的难点和对策

政府预算法治性缺失与预算的软约束

我国政府预算无法反映经济社会情况的变化， 预算脱离经济社会实践的现象较为严重。无论在预算编制上还是在预算执行上都缺乏法治性，即政府的法治意识较淡漠，表现在：1.预算编制和审批不严。预算编制和审批工作流于形式，不及时根据工作实际调增预算编制的主要指标，造成行政事业运行经费编制依据不足、数字间勾稽关系不当和不履行或后补审批程序等问题普遍存在。2.预算执行随意性和盲目性较大，超预算开支和无预算开支现象普遍存在。3.财政部门人为代编预算列报。为保持收支基本平衡，财政部门在年初把各预算单位部门预算扩大，对一些在年初无法细化到部门的资金，通过财政部门自行代编预算列报，年末根据权责发生制列支挂暂存，实际上等同于虚列财政支出，这部分挂账资金成为财政部门调整决算的资金，其列支脱离了人大的监管。

政府作为预算编制和执行主体， 政府的意识对预算能否得到有效执行至关重要，只有政府在意识上强化预算的法治性☃，那么预算也就具有了法治性。

一是构建政府预算管理的监督制衡机制。虽然我国预算法中明确了政府预算的审议程序，但约束力较低，几乎没有起到真正的约束作用，在预算执行过程中，调整事项多，由人大审批确立的预算形同虚设。人大有效监督的缺乏使政府预算的权力向政府倾斜，制衡机制不存在。所以首要是建立权力的制衡机制，确保政府预算在公众的监督之下。

二是构建政府财政信息披露机制。在县级政府逐步推开各部门预算公开工作中，将存在政府预算安排与决算支出不一致的问题。例如：文教科卫支出一般具有较强的刚性，而且受经济的影响不大，所以预算相对较为简单和准确，但基本建设、支农支出与社会福利支出都是缺乏制度约束的支出项目，政府的随意性较大。从我国的财政实践看，无论是人大还是公众，都没有关于政府预算的充分信息。建立政府财政信息的披露机制，只有充分信息，公众才能对政府的财政行为进行有效监督，政府预算才能得到有效执行。

三是构建社会共同监督机制。现代政府治理模式的演进表明，政府预算是一个涉及公众的事情，关系到多个利益群体的利益，所以需要建立不同利益相关主体相互监督的机制。这包括政府预算部门、预算资金的使用者、立法监督部门、审计部门、新闻媒体和各种社会中介。只有构建这些利益相关主体的互动影响和制__约机制，才能降低政府预算管理中不符合公众利益的行为，才能提高政府预算的有效性，提高政府预算的法制化程度。

总预算会计制度和国库集中支付制度的核算基础不统一亟待规范

总预算会计制度和国库集中支付制度会计基础不一致， 总预算会计制度实行收付实现制，而国库集中支付允许实行权责发生制，致使财政部门会计核算收支结余的标♂准不统一。特别是上级专项资金下达较晚和地方财政资金调度困难等原因，部分资金无法及时支付，由于总预算会计制度和国库集中支付制度会计基础不一致。导致大量当年已列报财政资金资金滞留在国库，造成当年决算支出数据不实。这与财政科学化、精细化管理要求存在一些差距。为进一步完善政府决算报告的质量，应在权责发生制方面作严格的限定条件，明确哪些项目在国库集中支付中可以采取权责发生制， 明确采取权责发生制核算的结余资金在次年多长时间内应予以列支，否则应调整决算账目。

审计人员的素质还有待提高

对财政决算草案发表审计意见， 综合评价财政资金运行状况， 从审计的角度，对预算的完成情况、各项财税政策的贯彻执行情况等方面，进行评述，并根据审计揭露的问题和综合评价的结果，从完善预算管理的政策制度和机制、增强预算约束力和透明度等，提出有针对性、具有宏观性和可操作性的意见或建议，供人大和政府参考，这对审计人员是一项全新的具有挑战性的工作，要求审计人员不仅要精于财务知识，还必须通懂宏观经济管理知识，才能提出有针对性、全局性的意见。对此，应不断强化对审计人员的培训力度，一方面通过培训扩大审计人员的知识面，另一方面不断提高审计人员的宏观面，为审计工作服务。