我国货币政策与银行监管协调研究

摘要：近年来随着国际，监管领域综合性监管机构的出现，监管职能应否与中央银行货币政策职能分离的问题，引起了各方面的广泛重视。研究确定我国货币政策与银行监管之间协调关系的制度结构，并在这种制度结构下实现二者关系的有效协调，成为金融理论和实践关注的一个焦点。本文在上分为三部分。第一部分，对货币政策与银行监管协调关系的涵义、基本内容，以及有效协调这些内容的制度结构与其生存进行了研究，为进一步的分析提供了理论；第二部分对货币政策与银行监管协调关系的制度结构和效率进行了分析；最后，在坚持我国货币政策与银行监管内部协调制度结构的前提下，研究探讨了加强和改善二者协调关系的对策措施。

一、货币政策与银行监管协调关系涵义与内容的理论分析

货币政策与银行监管协调关系的涵义

1．银行监管的货币监管与机构监管之分。

界定货币政策与银行监管之间的关系首先涉及银行监管的分类。根据监管的出发点和目的不同，银行监管可以区分为货币监管与机构监管。所谓货币监管，是指为实施货币政策所必需的旨在确保货币政策操作和传导的有效性而由中央银行对或金融进行的监督。而所谓机构监管，则是指监管当局为确保金融体系的稳定而依据有关法规对金融机构市场准入、退出、日常营运等各个方面进行的监督管理。一般而言，货币政策执行过程中总会伴随着一部分监管职能，如对与中央银行有贷款关系的金融机构进行检查、对法定存款准备金达不到标准的金融机构进行处罚、对有关直接或选择性货币政策工具如管制利率、信贷限额、消费者信用控制等的执行情况进行检查等，这部分监管职能是货币监管而不是机构监管。

从上看，货币监管与机构监管都是起源于早期中央银行的“最后贷款人”职能。由于中央银行的最后贷款人职能可以成为迫使金融机构遵从其指示的一个砝码，因此中央银行就有可能而且有必要对金融机构的经营行为进行유检查。这样，“最后贷款人”职能实际上确立了中央银行在金融体系的核心和主导地位，进而奠定了实施银行监管的基础。但是，在自由市场时期，以及遵奉“看不见的手．”范式的古典和新古典占经济学主流地位的理论背景下，中央银行最后贷款人职能还仅仅局限在防止银行挤提风险的层面上，中央银行并没有据此干涉金融机构的具体经营行为。20世纪30年代经济大危机后，主张国家干预经济的凯恩斯主义经济学实现了对“看不见的手”范式的革命，政府开始对经济和金融进行了广泛而深刻的管理。受此影响，一方面，中央银行在统一货币发行职能的基础上发展起了货币政策职能，最后贷款人职能和存款准备金制度成为重要的货币政策工具，与此相关的货币监管日益加强；另一方面，中央银行在最后贷款人职能的基础上对金融机构进行了广泛而深入的业务管制，即机构监管不断加强。自此，货币监管和机构监管沿着不同的体系不断发展。

2．货币政策与货币监管和机构监管的关系。

由于货币监管主要为货币政策服务，因此货币监管对货币政策具有从属性或依附性。表现在：其一，货币监管服务于防范货币政策操作中的资金风险。中央银行的货币政策操作是在与商业银行业务往来中进行的。在业务往来过程中，中央银行为了确保贷款的安全性，往往要对商业银行业务活动进行检查，。这种检查是基于贷款协议的安排，性质上与商业银行对借款企业的信用检查相同，具有较强的业务性或经济性，而不是上或法律上的行为。其二，货币监管服务于督促有关货币政策法规制度的有效落实。中央银行为了确保货币政策工具的有效操作而制定实施了一些法规制度，货币监管的重要任务之一就是确保这些法规制度得到有效落实，如监督商业银行严格执行法定存款准备金制度，监督落实利率政策等。特别是直接性货币政策工具如利率管理、贷款规模管理、现金管理等的实施，依赖于对金融机构严格的货币监管，甚至把货币监管视为货币政策的工具。其三，货币监管服务于货币政策目标。货币监管是为实施货币政策服务的，其目标必然依附于货币政策维护币值稳定的目标。

与之不同，货币政策与机构监管则是相对独立的。表现在：其一，行为方式不同。机构监管依靠法规来规范金融机构的行为，直接作用于微观金融主体，要求它们必须达到规定的标准或者按标准行事，因而具有行政性和法律性，以及直接性和强制性；而在市场经济条件下货币政策是依靠经济手段如利率、公开市场业务操作等并主要依靠市场传导来影响行为主体的经营活动，因此货币政策更多地具有间接性和选择性。其二，作用范围不同。机构监管主要作用于金融机构；而货币政策的作用范围不仅包括金融机构，而且还包括企业和公众。其三，灵活性不同。银行监管所依据的法律法规是事先确定的，并在一定时期固定不变；而货币政策意图则随着宏观经济形势的变化经常调整。其四， 目标不同。货币政策的目标是维护币值稳定；而机构监管的目标是维护机构稳定，以保护存款人或人的利益。

3．货币政策与银行监管协调关系的特定涵义。

由于货币监管从属于货币政策，即货币监管内含于执行货币政策的过程中，因此货币政策与货币监管不存在协调关系问题。

由于机构监管与货币政策相互独立，并且如下所述，二者既具有矛盾性，又有一定的互补性，因此存在二者间的关系协调问题。所谓货币政策与银行监管的协调关系，特指货币政策与机构监管之间的协调关系，是指货币政策与银行监管为有效消除二者间的矛盾性并强化其互补性，从而更加有效地实现金融稳定、促进经济发展所采取的一系列制度措施的总称。为表述方便，本文以下所用银行监管均指机构监管。

货币政策与银行监管协调关系的基本内容

货币政策与银行监管之间固有的矛盾性和互补性是二者协调关系问题产生的根本原因，也是二者关系需要协调的基本内容，包括：

1．货币政策与银行监管在经济周期中行为方式的矛盾性。

货币政策具有逆经济周期运行的特点。即在经济高涨时期，货币政策为了抑制通货膨胀往往会收紧银根，减少货币供应；在经济衰退时期，货币政策为了抑制通紧缩往往放松银根，扩大货币供应。银行监管则具有顺周期运行的特点。即在经济高涨时期，银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束较松；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，并往往伴随大量不良资产，银行监管对银行经营的风险约束较紧。由于在同一经济周期阶段，货币政策与银行监管行为方式不同，导致二者经常产生利益冲突。如在经济高涨时期潜在的通货膨胀压力要求将利率提高并维持在较高的水平，这将导致银行经营增加或业务萎缩，从而带来风险，与监管目标冲突。在经济衰退时期，银行监管对银行经营的流动性和安全性指标要求较严，导致银行贷款更为谨慎，使扩张性的货币政策传导受阻。

2．货币政策与银行监管追求目标的互补性。

由于货币政策追求的货币稳定和银行监管追求的机构稳定同属金融稳定不可分割的两个方面，使得货币政策与银行监管在目标上存在互补性。

银行监管所创造的安全而有效率的金融体系，是实施货币政策的重要条件。一方面，金融组织体系的健全性是货币政策有效传导的前提。金融组织体系是货币政策传导的非常重要的中间环节，过于严格的银行监管形成金融压抑从而抑制了金融深化，往往导致金融组织体系不完善，不利于货币政策的顺利传导。金融组织体系不健全往往导致信贷传导出现结构性矛盾。另一方面，银行体系的安全性是货币政策有效性的重要条件。监管不力导致风险的加剧，将降低货币政策的有效性。其原因：其一，金融风险将使货币政策的执行难度增加。在金融风险加大的情况下，货币政策工具与变量之间的联动关系与正常情况相比变得更加不确定且更加难以预测，从而中央银行货币政策决策的难度增加。其二，金融风险将使行为发生变异从而影响货币政策的传导效率。在经济条件下，货币政策操作及其有效传导是在特定的金融业务中通过市场交易进行的，这需要金融机构对代表货币政策意图的市场信号作出灵敏反映从而能够积极参与相应的金融交易为前提。如果金融机构对市场信号反映迟钝或者不参与中央银行货币政策工具操作过程，货币政策工具的有效性便大大降低。而金融机构能否对市场信号作出灵敏反映在很大程度上取决于该金融机构是否是一个能够在“流动性、效益性和安全性”原则之间实现有效均衡的市场主体。在金融风险加剧的下，金融机构将单纯追求流动性，并保持较高的准备金以防范风险，对货币政策信号反映不灵敏，从而直接导致货币政策传导机制的有效性降低。其三，金融风险具有货币紧缩效应，不利于实现扩张性的货币政策目标。在金融风险加剧的情况下，存款人对金融机构的不信任感增强，手持现金增加，银行必然相应提高准备金水平，同时，在金融风险加剧的情况下，银行贷款不良率提高，当银行准备金、现金漏损率和银行不良贷款率提高时，货币乘数下降，从而货币供应量下降，导致货币紧缩。

货币政策追求的货币币值稳定，是银行监管有效性的重要基础。《有效银行监管的核心原则》指出，有效银行监管的先决条件之一是稳健且可持续的宏观经济政策。保持宏观经济政策的稳健与可持续性的重要内容之一，是保持货币政策的稳健与可持续性即保持货币币值的稳定。银行系统只有在稳定的货币环境中才能正常运行。币值不稳将引发偿付困难，增加银行不良资产，从而最终导致机构不稳。在宏观经济形势不稳的情况下，银行监管难以完成确保金融体系稳定的目标。

3．货币政策与银行监管局部目标的冲突性

尽管货币政策与银行监管在最终目标上具有一致性，但是在局部目标上仍然存在冲突性。货币政策如果过多地关注银行监管的目标将影响货币政策的独立性，从而影响其维护币值稳定目标的有效实现。国外学者对发达国家战后长期高通货膨胀现象的大量分析表明，中央银行独立性指数与通货膨胀指数间存在负相关关系，即中央银行独立性越大，通货膨胀率就越低；中央银行独立性越小，通货膨胀率就越高。如在通货膨胀的情况下，货币政策为陷入流动性困难的金融机构提供的最后贷款人便利可能增加货币供应量，从而破坏其紧缩性的货币政策意图，达不到货币稳定的目标。

4．货币政策与银行监管的信息互补性。

中央银行制定和实施货币政策对银行监管所获得的有关银行经营的信息具有一定的依赖性。表现在：其一，银行监管信息是中央银行正确实施货币政策的重要依据。中央银行针对既定目标的政策操作是假定存在一定的传导机制为前提的，这种假定的正确性从而建立在这种假设基础上的货币政策操作的有效性，依赖于中央银行对商业银行对货币政策信号反映方式的准确了解，这需要以银行监管信息为依据。货币政策工具如公开市场业务操作等也都是立足于对金融机构的流动性和风险性的具体把握，需要银行监管信息的支持。同时，正确的货币政策决策也需要银行监管提供的有关银行经营的保密信息。其二，强有力的银行监管是确保金融数据准确性的基础。强有力的银行监管能够保证金融机构业务经营的真实性，从而确保金融统计数据的准确、及时，这是正确制定货币政策的重要前提。其三，银行监管信息是中央银行正确行使“最后贷款人”职能的重要保证。当单个银行出现支付问题时，中央银行在决定是否给予流动性支持时，需要对银行经营情况做出判断，即该银行流动性问题是暂时的，还是经营状况长期恶化的结果，同时如果拒绝对该银行进行救助从而导致银行倒闭能否危及整个银行体系并引发系统性风险。如果该银行的倒闭将引发整个金融体系的系统性风险，中央银行必须迅速做出反映，这需要银行监管为之提供有关该银行和整个金融体系的充分而及时的信息。

同时，银行监管为了确保银行稳健运行，需要了解宏观经济金融运行状况，需要在货币政策的下引导商业银行加快业务发展，从而需要货币政策为之提供相关信息。

5．货币政策工具对银行监管的依赖性

货币政策工具操作在许多情况下需要银行监管与之配合，如“窗口指导”建立在监管权威性基础之上。同时，直接货币政策工具和选择性货币政策工具常常需要借助于银行监管的力量，加强监督检查。

二、货币政策与银行监管协调关系的制度结构及其适应效率分析 货币政策与银行监管协调关系的两种制度结构

1．内部协调。所谓货币政策与银行监管的内部协调，是指货币政策职能½和银行监管职能统一由中央银行行使，从而货币政策与银行监管的关系在中央银 ヅ行内部进行协调。一般而言，由同一主体协调自身承担的两种职能，协调性比较强，协调比较低，更加有利于实现货币政策与银行监管在信息沟通、执行手段、利益冲突等方面的协调。如美国货币政策与银行监管即采取内部协调的制度结构，银行监管信息对货币政策起到了很强的支持作用。例如 1989年联储做出的降低利率，增加货币供应的决策即是其在银行检查中作出的。理论认为，这种协调方式的缺点在于可能造成中央银行权力过大、货币政策目标受监管目标的干预等问题。

2．外部协调。所谓货币政策与银行监管的外部协调，是指银行监管职能从中央银行分离出来由单独的机构负责，从而货币政策与银行监管的关系在两个机构之间进行协调。一般而言，货币政策与银行监管在两个机构之间协调，协调关系较弱，协调成本较高，但有利于强化货币政策的独立性，防止相互于扰。目前，德国、英国、日本和韩国等国家都实行外部协调的方式。对这些国家比较研究，货币政策与银行监管外部协调的主要形式有：一是明确中央银行负有参与银行监管的职责。二是中央银行承担金融稳定的职责，并明确了危机处理时与监管机构的分工和责任。三是建立信息沟通机制。四是建立工作协调和磋商机制。

货币政策与银行监管协调关系制度结构的适应效率分析

内部协调与外部协调并无优劣之分。货币政策与银行监管采取内部协调还是外部协调的制度结构取决于所处的制度环境，包括：

1．金融自由化、混业经营与混业监管的发展程度。近年来，随着金融自由化的广泛发展，金融工：具和金融交易不断创新，金融业务和金融结构日益复杂化，金融经营出现混业经营的发展趋势，同时出现了一批巨型化的金融集团，增加了银行监管的难度。为了提高监管有效性，客观上要求实行混业监管。这种情况下，银行监管职能日益从中央银行分离出来，货币政策与银行监管便由内部协调转变为外部协调。根据英国大卫·卢埃林 (David

2．微观基础的健全性与货币政策和银行监管的化程度。在发达市场的条件下，由于金融微观基础较为完善如运行机制良好、利益约束强等，金融机构对货币政策信号反映较为灵敏，与此相应，货币政策工具不再对金融机构进行直接控制，而是更加具有间接性或市场性，尊重金融机构的自主选择；同时，由于金融机构法人治理结构和内控机制较为健全，能够在“流动性、风险性和效益性”之间实现有效均衡，从而对其实施硬化的监管措施意义不大，因此银行监管日益注重让金融机构自身发挥防范风险的作用，银行监管的市场导向增强。这样，货币政策与银行监管更加倾向于在金融机构的自我约束中实现自发性的协调，而不是通过对金融机构具体行为的约束来实现二者的自主性协调。如货币政策与银行监管在银行流动性中越来越尊重金融机构自主选择，而不是硬性制定比例限制，导致二者冲突的可能性减少；又如直接货币政策工具减少使用，银行监管对直接货币政策工具的支持与配合问题不再重要。这种情况下，货币政策与银行监管倾向于外部协调。

3．对风险机构实施救助方式的可替代性以及银行监管理念的变化。发达国家具有以资金化解金融风险的经济实力，同时普遍建立了存款制度，从而对中央银行最后贷款人的职能产生了较强的可替代性，使得监管职能与货币政策的分离成为可能。目前，发达国家在处理金融机构出现的危机时，主要由存款保险公司和政府等联合拯救，中央银行基本不对出现危机的机构单纯承担救助性的资金支持。

4．银行监管的国际合作与监管规范化的发展程度。随着金融全球化发展，银行监管的国际合作日益加强，各国银行监管普遍以巴塞尔委员会的一系列监管．文件为，改进了本国的监管政策，监管方式。手段日益趋于标准化、统一化。监管规范化的发展导致各国监管差异性减少，在具体问题上与货币政策协调的余地减少，这时货币政策与银行监管之间的内在联系通过外部协调即可有效解决。

5．经济的发展水平。一般而言，发达或比较发达的国家由于市场化程度高、金融混✌业经营且金融体系比较稳定，其货币政策与金融监管适合外部协调。而发展中国家微观主体行为普遍不规范，市场机制不健全，金融分业经营，且更多地采用直接性的调控方式，货币政策目标的有效实现需要监管的配合，因而适合内部协调。

三、强化我国货币政策与银行监管协调关系的对策研究

探索建立货币政策与银行监管内部联动的协调机制，增强货币政策与银行监管的合力。货币政策与银行监管的有效协调必须以一定的制度形式为保障，建立货币政策与银行监管内部协调的制度安排包括以下几方面的内容：

1．建立货币政策与银行监管之间有效的组织协调机制。在当前人民银行内部两大体系独立运行的情况下，为了加强两大体系间的联系和沟通，需要建立由货币政策部门和银行监管部门参加的联席会议，定期通报货币政策运行与银行监管的情况和存在问题，相互介绍货币政策或银行监管的政策要求，共同研究两大体系需要协调解决的问题；并制定相应的政策措施，使货币政策与银行监管更好地发挥合力作用，促进金融机构合法、健康运行。

2．建立货币政策与银行监管有效的信息共享和沟通机制。针对当前非现场监管与金融彼此独立从而不能相互利用的问❥题，加强货币政策与银行监管的协调性，必须建立货币政策与银行监管共享的金融数据库。要在进一步完善“全科目上报制度”和现有统计网络的同时，依据货币政策与银行监管的要求，对现有的金融统计数据库结构进行改造，建立可以自动生成统计指标与监管数据指标的金融数据库。条件成熟后，连通中央银行金融数据库与金融机构业务经营数据库，使中央银行能够调阅金融机构主要业务数据，从而进一步发挥统计网络对提高非现场监管水平的支持和服务作用。同时，要强化对金融机构数据真实性的监管，严格责任追究，从而确保信息质量。在建立两大部门共享数据库的基础上，为了加强货币政策与银行监管的信息沟通，进一步增强合力，还可以建立货币政策部门与银行监管部门之间的信息传递机制，以加强两个部门的协调。

3．建立货币政策与银行监管之间的人员流动机制。为了增强货币政策与银行监管两大职能的融合，要大力加强货币政策部门与银行监管部门之间人员的交流，建立起合理的人员流动机制，从而使货币政策部门人员能够更加熟悉监管要求，使银行监管部门能够更加了解货币政策意图，为货币政策与银行监管的有效协调奠定基础。

4．建立货币政策与银行监管在执行手段上的协调机制。针对当前货币政策窗口指导作用较弱的问题，要把中央银行窗口指导的意图纳入监管的内容、通过采取有效的监管措施如机构审批、高级管理人员考核评价等，确保货币政策意图得到有效落实，从而进一步强化人民银行内部货币政策部门与银行监管部门之间的横向协调机制。