论加强和改善党对法治建设的领导

摘 要：实施依法治国方略，推进社会主义法治建设必须始终坚持党对社会主义法治建设的绝对领导，党领导法治建设既具有历史上的正当性又有现实的必要性。当前，尤为重要的是加强和改善党领导社会主义法治建设的基本方式，即在原则精神上坚持党对法治建设的思想、政治和组织领导；在具体工作中加强党对立法工作、行政执法、司法机关和政法委工作的领导。

关键词：党的领导；法治建设；领导方式

收稿日期：2014-03-04

基金项目：中国法学会2013年度部级法学研究重大课题《领导干部的法治思维和法治方式研究》的阶段性成果。

作者简介：汪火良，男，武汉大学法学院博士研究生，湖北师范学院政法学院副院长、副教授，研究方向为人权、法治。

全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这既是对我国国家治理历史经验教训的深刻总结，也是全面深化改革，实现国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。在中国特殊国情和现实背景下，所有这一切都必须始终坚持中国♛共产党的领导。为了更好地坚持党的领导，必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，不断提高党的领导水平和执政能力。同时，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，改善党的领导体制和执政方式，让党的建设制度化、规范化、程序化，真正从法治上确立党的领导地位，保障党依法执政。

一、加强和改善党领导社会主义法治建设的历史正当性与现实必要性

（一）党领导社会主义法治建设的历史正当性

中国共产党的领导地位尤其是领导法治建设的地位是在长期的革命和建设实践中逐步形成的。中国近现代革命的每一步进程，都依靠宪法和法律加以巩固和推进。从1931年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》到1949年的《共同纲领》再到1954年《中华人民共和国宪法》的颁布及修正，从有关妇女解放、土地革命的法令到革命根据地的人权条例再到当代法治建设的重大立法执法实践，无一不是在共产党的领导下顺利完成的。正当性首先是合乎历史规律性。而党对法治的领导正是近百年来中国法治实践成败得失总结与反思的结果。

（二）加强和改善党领导社会主义法治建设的现实必要性

1. 社会主义法治建设的艰巨性决定了需要坚持党的领导。

社会主义法治建设是一项系统工程，需要有组织、有领导、有计划地进行。历史证明，在中国离开了中国共产党的领导，就会使国家陷入内斗不断、四分五裂的状态，根本谈不上实现民主，也谈不上依法治国。

当前，我国的社会主义法治建设面临着许多重大的现实问题。我国还处于社会主义初级阶段，在这样的背景下，民主法治建设如何适应生产力水平和经济社会发展的需要？如何适应人民群众对社会公平的要求？如何适应新问题不断出现的社会治理需要？面对社会主义法治建设的艰巨任务和复杂环境，只有坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导作用，才能加快推进我国的民主法治建设，为中国人民的自由幸福提供坚实的法治保证，为中国梦的实现奠定厚实制度基础。

2. 三个“依法共同推进”是指引社会主义法治建设的现实战略。

“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是我国法治建设的总体战略，推进这一战略重在三个“依法”、贵在“共同推进”。如果说依法治国是关键，依法行政是重点，那么，依法执政则是核心。其内在关联性在于：依法治国基本方略的正式确立和全面实施，表明了共产党从主要依靠暴力革命、群众运动和政治方式实行领导的革命党，向依靠民主法治方式实现领导的执政党的根本转变，法治是党治国理政的基本方式。

依法执政是中国共产党执政的根本原则和方式。坚持依法执政，就是要坚持党领导人民制定和实施法律，并在宪法法律范围内活动。中国共产党作为执政党，要坚持依法执政，就必须正确处理党的政策与社会主义法律之间的辩证关系，要及时将政策通过法定程序上升为国家的法律，保证党的路线、方针和政策能够有效地成为全社会成员的共同意志和普遍行为准则。

依法治国要求党依法执政、政府依法行政、全社会依法办事，尊重法律的尊严和权威。而我国的法治建设是自上而下推进的，在这共同推进的三项内容中，依法执政是实现依法治国最基本的保证和前提，没有依法执政，就不可能保证依法行政和依法治国的健康有序进行。依法执政既是依法治国方略的必然要求，也是现实实践的有效保障。无论是法治的本质特征、价值定位，还是发展方向与实施监督，都离不开党的领导。无论是依法行政、还是公民守法，都需要推行基于党对人民意志进行集合而形成的先进的核心价值。无论是改革、发展还是稳定，都有赖于通过发挥党的凝聚力、战斗力以提高依法治理、依法发展的水平。所以，应该提高领导干部运用法治思维和法治方式“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”的能力。而只有坚持和改善党对法治的领导，才能切实保证领导干部学会运用法治思维和法治方式来解决各种复杂和重大问题，进一步提高执政能力，掌握执政艺术，提升管理水平，实现全面建成小康社会的价值目标。 3. “三统一”是社会主义法治建设的根本路径。

中国当代法治化模式是一种“全面型”法治模式[2]。既要“政府主导”也有“社会推进”；既有“自上✌而下”的顶层设计，也有“自下而上”的底层生长。我们的法治建设要走中国特色社会主义道路，关键是坚持和实现党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。

党的领导、人民当家作主和依法治国的统一是社会主义法治建设必须始终坚持的第一位政治原则。建设法治，绝不是要忽略政治，恰恰相反，其根本目的是要以法律手段巩固政治、维护政权。

中国共产党没有任何私人目的，“立党为公，执政为民”是其宗旨，其本质要求就是为人民服务，真正实现人民当家作主。依法治国是党领导人民制定的治国方略。历史早已证明，法治比人治好。实现法治是人心所向，党心所向[3]。在法治建设过程中，我们必须旗帜鲜明地坚持党的领导，在党的领导下发展社会主义民主，建设社会主义法治，把党依法执政的过程与实现人民当家作主和实行依法治国、巩固党的执政地位和加强党的政治、思想、组织领导高度统一起来。

二、加强和改善党领导社会主义法治建设的基本原则

党的十八大报告提出，“要更加注重改进党的领导方式”。在法治领域，党的领导主要是指通过党的路线、方针、政策的制定和实施，通过发挥各级党组织的作用，来把握法治建设的政治方向，决定法治建设的制度框架，确定法治建设的目标任务，协调法治建设的内外关系[4]。

（一） 坚持党对法治建设的思想领导

党对法治建设的思想领导，就是要坚持马克思主义在法治领域的指导地位。要实现这个目标，就应当注意以下两个方面：

第一，坚持马克思主义的立场、观点和方法。坚持马克思主义的指导地位，最主要的是运用马克思主义的立场、观点和方法分析具体情况，解决实际问题，这是党领导全国人民在革命、建设和改革过程中不断取得胜利的基本经验。进入21世纪以来，国际政治风云变幻，各种思想、文化交锋激荡，我国意识形态领域发生了深刻变化。在法治思想领域出现了一些引人重视的问题，突出表现在：一是盲目崇拜、片面宣扬西方的政治法律制度和价值观念；二是“左”的思想和特权观念还在一定领域不同程度存在；三是敌对势力通过在法治思想领域制造混乱，企图影响我国的改革进程，遏制中国发展。因此，必须坚持马克思主义的指导地位才能找到中国法治建设的正确道路，才能避免走弯路、出£乱子[1]115。

第二，坚持邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平同志系列讲话精神。邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平同志系列讲话精神是改革开放以来中国特色社会主义理论体系最新成果，是中国共产党集体智慧的结晶，是指导党和国家全部工作的强大思想武器。解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，是其最鲜明的精神实质。社会主义法治是实践中国特色社会主义建设的内在要求。实践中国特色社会主义建设，必须善于依靠法治手段保障统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展，在法治的轨道上全面推进经济、政治、文化、社会以及生态文明建设，促进现代化建设各个 ツ环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，推动经济社会实现全面协调可持续发展。我们坚定不移地走中国特色社会主义法治发展道路，既要积极借鉴、吸收世界各国的优秀法治文明成果，更要立足我国国情总结自己的法治经验，顺应自己的法治需求，彰显自己的法治特色，创新自己的法治举措，而绝不能搞“全盘西化”，绝不能搞“全面移植”，绝不能搞“照抄照搬”。

（二）坚持党对法治建设的政治领导

党对社会主义法治的政治领导，主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导，核心是路线、方针、政策的领导[1]117。

第一，坚持走中国特色社会主义法治发展道路。党领导人民设计的以人民民主专政和人民代表大会制度为主要内容的国家制度，是党的政治领导和人民当家做主的具体体现，也是推进法治建设必须遵循的基本制度。中国特色社会主义法治道路必须充分考虑我国的国情、社会基本矛盾和人民群众的利益诉求，要以党对我国国情的科学判断为依据，立足于现实基本国情推进立法、执法、守法等环节的法治建设。中国特色社会主义法治道路还必须借鉴和吸收古今中外优秀法律文化成果。我国法治道路、法治模式不能脱离自己的文化传统，不能脱离中国国情，不能脱离广大人民群众。

第二，坚持党的路线方针政策。政党政策和国家法律是两种最重要的社会调整机制。通过政策先行先试引导立法，逐步实现政策的法律化，是实现党的政治领导的根本途径。党的政策与法律在本质上是高度一致的：党通过政策的法律化来实现自己的政治领导；法律是党通过国家政权贯彻政策的基本手段。党的政策法律化，上升为国家法律，能够获得强制力的保障；贯彻党的政策能够促进法律高效率的实施，树立法治的权威。在倡导法治的条件下，我们要摒弃把党的政策和法律割裂开来、对立起来或完全等同的错误观念，不断增强贯彻落实党的路线方针政策的自觉性和坚定性，不断增强严格执行国家法律的自觉性和坚定性。

（三）坚持党对法治建设的组织领导

党对法治建设的组织领导，主要是指党在组织体系、组织架构中实现对于法治建设的领导[4]。加强党对法治建设的组织领导，应当从以下三个方面着手：

第一，加强党对法治建设的组织领导。各级党委围绕法治建设工作的部署，进一步统一思想，提高认识，明确目标任务，针对法治建设规划进行顶层设计、确定工作原则、制订实施方案、建立科学的考评体系、落实检查验收。广大党员干部特别是党委主要领导要从根本上转变不适应法治建设要求的思维方式和领导方法，挂帅牵头建立一种坚强有力的领导体制和富有效率的工作机制。

第二，改善党管干部的组织原则。在法治领域坚持党管干部原则，就是要坚持党对立法机关、执法机关、司法机关领导人选和重要干部的依法推荐、依法管理。通过党管干部的原则，目的在于把忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的人选推荐到各级国家机关的领导岗位上，使他们在立法、执法和司法实践中成为党的路线、方针、政策的坚定执行者。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。 第三，改善党对法治的组织监督。党组织对法治实践过程的监督，既可以通过各级纪检机构来展开，同时也有赖于各级政法机构内部所设置的纪检部门。党的纪检机构对于法治实践的监督是党对法治的组织监督的主要形式。在实践中，这种组织监督对于保障党对社会主义法治的组织领导，已经产生了极其重要的作用[4]。

三、加强和改善党领导社会主义法治建设的对策

（一）加强党对立法工作的领导

在新的历史条件下，党对立法工作的领导集中体现在以下几个方面：

第二，保证立法工作的正确方向。保证立法工作的正确方向，就是要充分发挥党统筹全局、协调各方的领导核心作用，坚持统筹兼顾，分清轻重缓急，把那些涉及人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题、涉及经济社会发展全局、涉及国家安全与社会和谐稳定的立法事项，优先列入立法议程，优先制定修改相关法律，确保立法工作最大限度地适应经济社会发展的新要求和人民群众的新期待。

第三，努力推进国家政治社会生活的法治化。党要适应经济社会发展需要，及时提出立法主张或者立法建议，推动立法进程，使一些没有法律规范的社会生活领域或者一些尚缺法律依据的社会管理事务变得有法可依。要敏锐意识到社会情势的变更和人们需求的变化，及时提出对现行法律修改或者废除的建议，推动修法进程，使现行法律规范更好地适应新形势、新任务的要求。要准确把握党的路线方针政策和国家法律的关系，对于一些科学规范、行之有效的政策，要主动及时启动立法程序，使之上升为法律规范，有效避免在某些领域和方面长期依靠党的政策、指示管理和运行的状况。

（二） 加强党对行政执法的领导

提高各级国家行政机关依法行政的能力和水平，对于提高党依法执政的本领，具有重要意义。为此，必须深入贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》，加快建设法治政府。

党要创造条件、切实保障行政管理体制改革，科学设计、精心筹划，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，整合执法主体，推进综合执法，减少行政执法层级，加强重点领域基层执法力量，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，努力建设服务型政府。

要抓住深化行政管理体制改革的契机，进一步精简机构、理顺职能，加强制度建设、健全工作机制，规范行政行为、强化制约监督，不断提高各级国家行政机关及其工作人员依法行政的意识、能力和水平，为实现法治建设目标，打下坚实的基础。

（三）加强党对司法机关的领导

第一，保证司法机关依法独立公正行使职权。各级党委要大力支持和督促司法机关依法独立负责地履行职责、开展工作，旗帜鲜明地支持司法机关抵制各种非法干预正常司法活动的行为，坚决维护司法权威；要及时研究解决司法机关面临的重大困难和问题，为司法机关依法履行职责提供人、财、物等方面的可靠保障；要正确处理党的领导与司法机关依法独立行使职权的关系，理直气壮地坚持党对司法机关和司法活动的领导，及时纠正司法机关和司法人员中存在的执法思想不正确、执法理念有偏差，以及执法不严、司法不公、徇私枉法等意识和行为；同时，要切实改善党的领导，积极探索新形势下加强党对政法工作领导的方式和途径，做到总揽不包揽，协调不替代，监督不干涉，确保司法机关依法独立公正司法。

第二，积极稳妥推进司法体制和工作机制改革。深化司法体制和工作机制改革，要从人民群众的司法需求出发，以维护人民利益为根本，以促进社会和谐为主线，以加强权力监督制约为重点，紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的关键环节，进一步优化司法职权配置，贯彻落实宽严相济的刑事政策，加强政法队伍建设，改善政法经费保障体制，努力建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，为中国特色社会主义事业提供坚强可靠的司法保障与稳定和谐的社会环境。

深化司法体制和工作机制改革，必须坚持党的领导，坚持以马克思主义法律观和社会主义法治理念为指导，确保改革的正确方向；必须坚持从中国国情出发，认真研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，但绝不照抄照搬外国司法制度和司法体制的具体模式；必须坚持群众路线，真正做到改革为了人民、依靠人民、惠及人民；必须坚持统筹协调，兼顾各部门、各方面、各利益群体之间的关系，积极推进政法事业科学发展；必须坚持依法推进改革，确保改革的正当性和稳妥性，保证改革在法治的轨道上健康顺利发展。

（四）加强党委政法委对政法工作的领导

各级党委政法委是党领导管理政法工作的职能部门和重要组织形式，要在党委的统一领导下，充分发挥其职能作用。

第一，要高度重视发挥党委政法委的领导作用。党委政法委是加强党的领导和依法治国、讲政治和讲法治的有机统一体。在新的形势下，党委政法委应当毫不动摇地坚持党对政法工作的领导，对重大部署、重大问题、涉及社会政治稳定的敏感案件等要充分讨论，统一认识；指导推动大案要案的查处工作；检查监督政法部门的执法情况，组织推进司法改革，协助党委及其组织ณ部门加强政法部门领导班子和干部队伍的建设；组织开展政法工作重大政策法律问题的调查研究，真正发挥党管政法的作用。

第二，加强党委政法委组织、推动依法治国基本方略的实施，调查研究实施中存在的问题，积极向上级党委提出建议的职责。党委政法委要调查研究贯彻执行国家法律法令的情况，对于重大立法事项，事关国计民生、事关社会稳定发展、事关重大矛盾化解的问题要进行细致调研，向上级党委提出科学合理的解决方案。对涉及宏观上的政策法律和普遍性问题，应当加大协调力度，既避免越位也避免缺位。

第三，加强对维护国家安全和社会稳定工作的统筹协调。各级党委要正确处理改革发展稳定的关系，进一步落实维护稳定领导责任制和工作机制，建立健全社会利益协调机制和社会稳定风险评估机制，加强社会管理，加强对不稳定因素的源头治理，指导政法部门严密防范和坚决打击敌对势力的渗透颠覆破坏活动，依法打击刑事犯罪活动，积极预防和妥善处置突发事件，广泛开展平安建设，确保国家安全和社会稳定。

第四，强化党委政法委对政法部门执法活动的监督。各级党委政法委要认真研究解决目前存在的监督工作定位不准确、监督不到位等问题，对执法监督工作严格坚持以下原则：贯彻党的方针政策的原则；依法、规范、科学监督的原则；支持政法部门依法行使职权的原则；促进严格规范公正廉洁文明执法的原则；法律效果和社会效果、政治效果相统一的原则。进一步明确职责权限，使党委政法委对政法机关和执法工作的监督规范化、制度化。进一步改善监督机制，明确对政法部门执法活动进行监督的内容、程序和方式，保证宪法和法律在政法部门得到正确实施，保障党委政法委对执法工作实行有效领导。加强对执法工作的检查考核，开展经常性执法监督活动，针对突出问题进行专项检查和专项治理，及时查处违反法律政策和党的纪律的案件。督促政法部门改善内部监督机制，落实执法公开、执法责任和错案追究制度。