关于“十三五”重金属污染综合防治思路和对策研究

重金属污染是影响人民群众身心健康的突出环境问题之一。十二五时期随着国家《重金属污染综合防治十二五规划》的实施，对防控重金属污染、遏制突发重金属污染事件发挥了重要和积极作用。当前我国环境保护思路、手段和政策发生了重大变化，如何适应十三五改善环境质量为核心、严防环境风险为底线的总体要求，重金属污染防治深入推进的思路和方向该如何选择和确定，是文章重点分析的内容。

1十二五重金属污染防控进展与经验

2ต011年国务院批复实施《重金属污染综合防控十二五规划》以下简称《规划》。该规划以重点防控污染物、重点区域、行业和企业为抓手，遵循控新治旧、削减存量的基本思路，立足于源头防控、过程阻断、清洁生产、末端治理的全过程综合防控理念，以大力削减重金属污染物排放总量、严控突发重金属污染事件为核心，体现十二五期间涉重产业落后产能淘汰、工业污染源综合防控为主的阶段性定位特点。《规划》实施取得积极进展。中央财政先后安排专项资金172亿元，支持重金属污染综合防治。截至2014年底，全国5种重点重金属污染物排放总量比2007年下降20.8%;全国地表水重点重金属污染物达标情况基本保持稳定，城镇集中式地表水饮用水水源均未出现重点重金属污染物超标现象;重金属污染事件由2010~2011年的每年10余起下降到2012~2014年的平均每年3起。

十二五重金属规划实施的经验表明，建立强有力的组织实施机构和多部门会商联合工作机制，发挥国家考核引领作用，是规划实施重要的组织保障;实施行业和区域相结合的综合整治，是实现行业可持续发展、重金属污染防控、区域环境质量改善的多赢抓手;企业责任落实的内因和环保部门严格执法的外因相互结合、相互促进，是遏制重金属污染事件的有效途径。2013年，利用最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中关于重大环境污染事故罪认定的14项标准的契机，对排放重金属造成重大环境污染的，对有关人员处以严厉的刑事责任，对打击和遏制重金属污染和突发污染事件起到了非常重要的作用。

2十三五重金属污染防控的新要求

党的十八届五中全会提出将绿色发展作为5大理念之一，贯穿在国民经济和社会发展中。我国环境保护新形势新要求对重金属污染防治的思路和方向产生了重要影响，深入分析这些影响，准确把握十三五重金属防治的阶段特ญ征具有重要意义。

2.1改善环境质量为目标

党的十八届五中全会提出以环境质量改善为核心，必须将改善环境质量贯穿到环境保护工作的各个领域，将环境质量目标纳入环境保护约束性指标。树立环境质量改善核心，做实环境质量管理制度，实施差异化的清单式管理，分流域、分区域、分阶段落实，建立以质量改善和达标为核心的目标指标。质量改善并非仅仅表现为二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮等总量控制污染物的削减和环境介质中含量的下降，以重金属污染物为代表的有毒有害污染物的排放控制与环境介质含量达标是环境质量改善的重要组成部分。这就要求十三五时期必须将重金属环境质量的改善作为重金属防控的重要目标和主要任务，作为防控成效的重要衡量标准，在分析重金属防控重点区域、大气和水体重金属环境质量状况、薄弱环节的基础上，探寻环境质量改善的可行性，力争在①充分关注企业安全与卫生防护距离范围外大气环境介质中重金属污染物含量的达标性;②水体环境介质中重金属含量的达标;③受重金属废渣影响的土壤、场地和地下水环境质量改善;④土壤中重金属含量达标等方面，体现重金属环境质量改善，并力争取得明显成效。

2.2环境风险防控为底线

十三五环境保护的总体思路是：以改善环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，打好大气、水、土壤污染防治三大战役，推进主要污染物减排，严密防控环境风险。十三五环保总体目标主要是：主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效管控、生态系统稳定性持续增强，生态环境治理体系与治理能力现代化取得重大进展。上述要求充分体现了十三五时期环境风险管控较十二五有了更高要求，与污染减排、生态系统稳定建设、环境治理能力等方面并驾齐驱，成为十三五环境目标的重要组成部分。

重金属不同于常规污染物的污染特征决定了其危害特征，危害特征决定了其必须遵循风险管控思想。重金属污染特征主要表现在不可降解性和污染累积性两个主要方面：大气、水体中重金属污染物境介质的转移，并最终集聚在固态物质中，自然环境难以实现重金属污染物的自我净化和降解。重金属污染物通过暴露途径、暴露时间等要素的作用，造成对人体健康和生态环境的损害。此危害方式决定了其防控方法必须遵循风险防控的预防、治理、控制思想，即减少向自然环境的排放、阻断与自然环境和人体的暴露的途径，以及减少与生态环境和人体的暴露时间等，根本控制重金属对人体和生态环境的风险危害。

由此，从技术和经济最佳角度来说，重金属防控的根本目标在于控制风险水平，即减少对生态环境和人体健康的风险性，并将其可能存在的危害性控制在生态环境和人体健康可接受的范围内，即风险可接受范围，并非像常规污染物是努力降低或者从根本上消除这些污染物的存在。经验表明，采取的技术手段主要包括产品替代、循环利用、源头治理、过程阻断、受体保护、环境应急、损害赔偿、修复还原等全生命周期的污染控制和风险削减手段，在使用和消费环节可以通过产品原料替代、加强物资循环利用等手段降低污染。全生命周期的环境风险防控是十三五时期重金属防控的总体思路，是不同于其他常规污染物防控的根本区别所在。

3重金属污染防控主要问题分析

坚持问题导向，找准重金属污染防控面临的主要问题和短板，分析产生问题的原因，是科学合理设计十三五防控思路与任务的重要基础和前提。当前我国重金属防控面临的主要问题有以下几点。

3.1重金属排放控制不稳定,具有反弹风险

十二五时期我国重金属排放总量总体上超额完成了十二五规划提出的目标要求，但分析减排量的主要贡献时发现，减排贡献主要来自于落后生产企业和工艺的关闭淘汰，以及企业由于经济形势不景气自动降低生产能力等原因带来的排放量降低，部分省份、重点区域和非重点区域涉重产能的快速增加，导致这些地区快速形成新的重金属排放增量，增量大于存量重金属排放量时，形成重金属排放不降反升的问题，对十二五后期和十三五重金属排放控制形成巨大压力。东中部向中西部地区跨省转移、重点区域向非重点区域的跨区转移，导致一些地区排放量大幅增加，呈现此消彼长。部分省份非重点区域重金属排放量快速增长。与此同时，短期经济形势低迷，长期停产或半停产状态企业的重金属排放量自然减少，这部分削减量可控性差，属于被动削减，一旦行业经济形势企稳向好，重金属排放量出现反弹的风险不容忽视。

十三五期间，预计主要涉重行业产业将进入低速平稳增长期，有色金属行业需求峰值临近。有色行业大部分品种冶炼产能出现过剩。中西部地区加快发展需求强烈，而其优势在资源能源，十三五内蒙古、新疆、青海、甘肃等部分西部省份涉重金属产业增长愿望和动力仍较突出。虽然十三五总体看重金属污染物新增量压力减小，但削减十二五期间形成的新增量，以及存量污染物面临很大的不确定性和难度，区域间、不同省份间差异性进一步增大，部分省份部分地区重金属污染防控压力可能进一步增大。

3.2差异性较为突出

虽然总体上重金属排放量已经完成十二五规划确定的主要目标指标，但不同省份、区域、行业和5种重金属污染物削减情况的差异性也同样突出。研究表明，一些部分省份重金属排放量控制距离目标尚有较大差距;部分重点区域重金属排放量预计不能完成十二五规划确定的削减要求;汞、镉、砷等3种重金属排放削减还比较有限。

3.3企业主体责任不落实，不能稳定达标排放

近年来我国突发性重金属污染事件数量虽然明显下降，但不能因此就认为我国重金属污染防治和环境污染风险得到了根本性转变和控制。我国涉重企业数量多、分布广，不同规模、不同管理水平的企业同时存在，重金属环境风险源的管控仍比较薄弱，重金属突发性污染风险仍时时存在。目前总体来看，承担风险防控主体责任的企业重金属防控和风险防控意识仍有限，尤其是中小企业重金属防控和管理水平仍较低，运行监控设施和污染排放在线监控设施建设滞后，针对企业风险突出环节，尚不能从防护设施、处理设施、预警监测设施等方面进行全面防护，污染治理设施不能稳定有效运行，达标水平较低。强制性清洁生产重审核、轻实施问题突出。重点企业监督性监测中监测频次不足、监测因子不全，实际稳定排放达标率可能更低。涉重企业风险源防控力度不但不可以降低，反而在针对性和有效性方面，还应进一步加强力度。除此以外，重金属布局性风险未有明显变化，企业对有毒有害物质造成的长期、潜在的环境和健康影响关注不够，措施更加不足，涉重企业后评价制度实施的有效性尚待提高，涉重废渣污染隐患突出、高暴露人群健康未得到有效管控等多种因素，环境污染责任保险制度等政策制度实施情况总体缓慢，我国重金属环境风险尚未得到根本性控制。

3.4累积性环境污染和风险问题突出

重金属危险废物安全处置需求激增，给危险废物管理带来很大任务，对安全处置设施的建设需求突出。一些河道水质和底泥中重金属超标较为严重，部分重点区域历史遗留重金属污染问题沉重，重金属废渣大量堆存，对地下水、土壤和大气环境安全造成潜在威胁，区域累积性环境风险评估方法、应急预案和制度建设更加滞后。

4十三五重金属污染综合防控思路

借鉴国际经验，重金属污染防治的核心和实质就是统筹处理好不同历史阶段总量控制、质量改善、风险防范和人体健康保护四者之间关系和重点。处理好四者在十三五时期的重点和关系，问题导向，突出重点，坚持风险防控的根本特点，坚持有所为有所不为。十三五思路主要表现为以下几点。

4.1以成效为导向，分区分类深化区域综合整治

当前138个重金属重点区域各自面临的突出问题、重金属污染物削减潜力、重金属防控基础等3个方面表现出较大的不同，分类和差异管理成为必要要求。总体思路为：从十二五区域重金属排放削减控制目标调整为环境质量改善和区域风险防控目标，按照成效导向，优化调整为退出一批、提升一批、控制一批等三个一批的分类，不同区域实行针对性的防控政策制度的设计和实施。

退出一批是指：十二五期间针对该区域的主要问题，阶段性整治成效比较明显,经过十三五继续努力，计划在十三五期末达到退出标准，从国家防控区域清单中退出的重点区域。退出类区域的成效特征主要表现为：十三五期间涉重产业结构调整基本到位、布局有利;区域重金属环境质量监测与预警体系总体建立，区域内重金属环境质量取得较为明显的改善，历史遗留等问题得到较好的阶段性解决;区域内企业和园区重金属污染物排放数量进一步下降、重金属防控技术水平能在相应行业发挥示范引领作用并能够实现稳定达标排放;区域内环境风险防控和应急体系较为完善;重金属环境管理长效管理制度体系较为健全。或者，区域内涉重产业基本退出或者保留下数量有限的涉重企业继续生产，重金属防控技术水平能在相应行业发挥示范引领作用，企业能实现稳定的达标排放，区域内重金属环境质量取得较为明显的阶段性成效，这样的区域也可纳入退出一批范围。

控制一批是指：通过十三五期间的继续努力，在重金属排放数量、产业结构调整、风险防控和重金属环境质量方面得到大力扭转和有效控制的区域。此类区域的成效特征主要表现为：重金属排放数量得到进一步明显的削减;区域内涉重企业布局和产业结构得到进一步优化调整;稳步有序推进区域内重金属污染场地评估、修复与整治;区域内重金属风险得到一定或较好的控制。由此，此类区域在十三五期间的重点任务是解决好产业调控与重金属污染物排放量控制之间的关系，解决好区域内繁重的历史遗留重金属污染分步实施问题，解决好区域内重金属污染人群健康分步解决问题。

提升一批是指通过十三五期间的继续努力，在重金属排放数量、产业结构调整、风险防控和重金属环境质量方面得到大力提升和改善的区域。此类区域的成效特征主要表现为：继续调整优化产业结构和空间布局，在行业减排、清洁生产、风险防控、区域环境修复、人群健康跟踪监测等方面进行深化和进一步加强，加强重点区域历史遗留污染治理，开展区域重金属环境质量监测体系建设，实现区域重金属排放量的进一步削减和推进区域重金属污染问题的进一步解决，为后续退出奠定基础。此类区域注重区域内重金属防控整体水平的提升，是介于退出和控制之间的类型。十三五期末不能实现退出以及高于控制水平的防控区域都可划入此类。十三五期间大多数防控区域处于此种类型。

为配合重点区域分类管理思想，构建重点区域重金属环境质量和风险防控管理体系就十分重要。该体系应主要包括区域重金属污染防控目标指标体系构建方法、区域重金属环境质量监测预警体系建设、区域重金属综合防控分区整治技术、区域重金属环境风险评价和防控管理、分区重金属防控调控政策制度，研究区域重金属环境质量改善的监控体系及其运行机制。

4.2☁加快推动部分区域重金属环境质量改善

十三五时期，应高度重视引导部分区域重金属环境质量的改善，并以此作为十三五目标之一，重点推进以下几点。

4.2.1实施一批重点区域质量改善综合示范

从上述三种类型的防控区域中，分别选择一批基础较好，代表性、典型性较好的区域作为国家示范区域，以大力改善区域内重金属环境质量为目标之一，开展重金属污染防治和风险防控综合示范，率先实现一批区域重金属环境质量的改善。

4.2.2实施一批流域质量改善综合示范

典型流域重金属环境质量改善是环境质量改善的重要表现。可以十二五期间重金属考核断面重金属超标较为典型和突出的流域为主要对象，分析流域重金属污染成因、防控进展和十三五断面重金属水质改善的可行性，以断面重金属环境质量达标或明显改善为根本目标，以控源头、防风险、重治理、生态化和强化预警与监控的总体要求，实施以环境调查、模拟预测、风险分析、整体防控、预警监测为主要内容的流域重金属环境质量综合整治示范行动，从而实现流域范围内重金属环境质量的整体改善。

4.2.3实施一批环境修复示范工程

重金属废渣堆放以及污染场地是较为典型的重金属污染用地。十三五期间，通过实施一批典型的历史遗留重金属废渣安全处置工程，实现废渣堆放场所的环境质量改善，以及实施一批重金属污染建设用地安全修复工程，实现一定规模的建设用地和农用地环境质量的改善，重点突出京津冀地区、长三角地区、成渝城市圈、长株潭城市圈、武汉经济城市圈等国家级经济发展较为快速的地方，集中解决一批铬、砷、镉等典型重金属污染场地修复。

4.2.4充分借力大气十条和水十条，改善重金属环境质量

通过大气十条和水十条任务的实施，协同推进重金属污染排放削减和重金属环境质量改善，以此全面推动环境质量的根本改善。

4.3全面深入推动重点防控行业的综合整治

十三五时期，随着国家绿色行业发展要求、排污许可一证管理新要求的提出，十三五期间深入推动行业环境综合整治的主要表现在如下5个方面。

4.3.1以稳定达标排放为目标全面推动行业综合整治

我国重金属企业稳定达标排放水平还较✉低，涉重企业实现稳定达标排放将对我国重金属污染排放管理具有重要意义。同时十二五期间，部分省，份以电镀、皮革行业为重点，制定涉重行业环境综合整治实施方案和验收办法，取得了积极成效。十三五期间应以涉重企业实现稳定达标排放为目标，以行业综合整治为手段，从安全防护距离、清洁生产、有毒有害物质淘汰限制、重金属及特征性污染物产生控制、无组织排放控制、深度处理和资源回收、自动控制、危险废物安全处置、污染排放监测和周边环境质量监测、危险废物规范化管理等方面，全面制定综合整治标准和要求，确保稳定达标排放和风险防范。

4.3.2深化涉重园区管理

园区集中发展成为十二五时期部分涉重行业发展的新形态。__十三五时期应建立我国涉重园区清单，针对园区达标管理的特点，提出有针对性的要求。重点加强涉重园区环境准入要求制定，加强入园企业和污染集中处理处置企业之间责任义务的界定和监控设施的建设，积极引入第三方环境污染治理企业开展园区集中污染防治设施的建设运营，完善污染排放标准，使其适应园区排污特点。

4.3.3强化企业自行监测义务

将污染排放从过去环保监管部门的监督性监测，向企业自行监测和抽查监督性监测转变，通过加强涉重企业重金属排放在线监测能力和采样监测能力建设，重点加强企业自我环境责任和举证能力，辅以抽查式的监督性监测，切实落实企业环境保护责任。

4.3.4延伸涉重企业防控责任

由于重金属污染物的累积性特点，涉重企业环境责任不仅仅限于保证向外界环境的排污口处污染物的稳定达标，同时还应承担周边一定范围内，重金属环境质量的改善与人群健康。由此，涉重企业应严格落实环境影响评价要求，承担企业周边一定范围重金属环境质量监测责任、风险评估责任和落实安全防护距离的责任，定期开展周边一定范围环境质量的监测，保障周边安全卫生防护距离达标，保障企业员工身心健康。定期委托有关单位开展环境影响后评估，根据后评估发现的问题，不断改善企业重金属环境防控责任。企业应通过自行举证的方式，证明其对周边环境的影响是在可接受范围内。

4.3.5向产排污强度管理进行深化

排污强度更加强调企业通过清洁生产、资源高效回收利用等途径，实现企业经济发展和环境保护之间的平衡和双赢，较过去单纯强调企业污染物排放数量的下降，更具有现实意义和可持续性。十三五时期，应研究建立涉重行业排污强度管理体系，包括排污强度计算方法、排污强度制度与清洁生产制度的联动实施、建立基于产排污强度的企业领跑者制度，将行业或区域排污强度作为一个重要指标，大力推动行业技术进步，促进涉重行业发展和重金属排放控制的双赢。

4.4稳定重金属突发风险防控成效

风险防控是重金属污染防控不同于常规污染物防控的根本特点。结合十二五重金属防控经验、突发环境风险事故发生情况和原因分析等，十三五应重点开展以下几点。

4.4.1加快布局性环境风险突出问题的解决

我国仍有部分涉重企业布局性环境风险问题突出，如城市主城区范围内仍有涉重企业，一些企业周边安全防护距离不落实，安全防护距离内仍有居民居住。十三五期间应将位于城市主城区范围内的涉重企业、安全防护距离不落实的风险突出问题，作为重点解决的专项问题予以大力推进。对整体搬迁有难度的企业，将重金属排放量大、风险突出的生产环节先行搬迁的情况下分布实施，从根本上解决风险。

4.4.2全防全控与饮用水源保护相关的重金属风险

138个防控区域中，部分重点防控区域内存在饮用水源保护地，或者其下游附近存在饮用水源保护地，存在重金属污染的较大隐患。十三五期间应以饮用水源保护为目标，逐一梳理饮用水源风险防护突出问题的识别，识别风险源企业、风险场地等风险因素，建设风险预警监测体系，以及突发性污染事故后的应急处置体系，杜绝威胁饮用水源安全的重金属突发性环境事故发生。

4.4.3持续推进人体健康和食品安全相关的风险防控

十二五发生的云南兰坪铅锌排放与儿童血铅超标、湖南常德石门砷污染与人体健康防护、湖南农田镉大米事件等，引发社会广泛关注。十三五期间应持续推动这些问题的分步解决，制定阶段目标，并向社会公开，以切实解决群众关心的突出问题作为十三五的重点工作和衡量标准。

4.5大力开展区域重金属环境质量监测点位调整

由于重金属污染的区域特征，其污染范围主要集中在重金属防控重点区域范围内，该区域内大气、水体和土壤重金属环境质量的监测就非常重要，是重金属环境质量改善监测和评判的重要基础性工作。十三五时期大气、水、土重金属环境质量监测点位设计应以反映区域重金属防控绩效为目的，将能够捕捉反映区域内重金属污染物排放对重金属环境质量的影响、重点区域内重金属环境质量变化与趋势，以及反映重金属防控工程实施后对区域重金属环境质量改善贡献的点位，经充分设计后作为区域重金属环境质量监测点位，通过数据的不断监测和积累，实现上述目标，提高重金属环境管理和决策支撑能力。

4.6强化激励与约束政策设计实施

结合形势需要，建议重点加强的政策包括以下几点。

定期开展重点行业经济发展形势与环境政策研究，密切关注涉重行业十三五发展规模、布局、技术、政策方面的走向与趋势，制定相应的环境调控政策;

将重金属企业特点融入到排污许可为核心的企业环境管理制度中。抓住排污许可改革步伐和试点安排，;研究该区域内重金属排放企业，以及火电行业排放特征性的汞、砷等重金属污染物控制为主要目标;

开展基于产排污强度的企业领跑者制度，选择试点省份，开展领跑者制度实施试点，加强财政和税收政策制度的针对性设计，引领企业不断提升;

加强涉重企业与区域污染防治和风险防控环境信息公开，通过信息公开、社会公众参与监督等，加快重金属防控进程;

加强重金属污染责任追究、污染损害鉴定和赔偿制度。对造成重金属污染的肇事者依法惩处，实行终身责任追究，对造成的污染损害进行科学鉴定和评估，依法进行赔偿，形成法律震慑力。