简析当前我国宪法的可实施性

2012年12月4日，在纪念中华人民共和国宪法公布实施30周年大会上，习近平总书记指出，宪法与国家前途、人民命运息息相关。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。在学界，韩大元教授认为☃，通过30多年的宪法实施，我们已经认识到或者初步认识到，宪法实施是法治发展和国家制度完善的基础，应当不断推进宪法的实施，发挥宪法对社会的引领作用。尊重宪法、维护宪法是一个国家宪法治理的基本的模式。2004年以来，随着依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略和价值目标的进一步明确和落实，我们清醒地认识到:依法治国，归根到底就是依照宪法治国;依法办事，首先应当依照宪法办事;建设社会主义法治国家，就必须把宪法的可实施性放在首位。

一、宪法的可实施性概述

宪法代表合法性，以及对于法治和核心政治行为的维护。近年来，宪法学研究虽然不断深入，但不少学者依旧认定宪法是国家的根本大法和治国总章程，只讲宪法是最高法，不讲宪法是普通法，只讲宪法的原则性，不讲宪法的可实施性，这显然是不够的，我们更应重视宪法的可实施性。因为，国家政治权力是根据宪法规定来运作的，宪法可以透过层层的规范体系实施于实际社会中。

在我国历史上，1954年宪法是一部好宪法，但在其后的十年动乱中，宪法也好，人大制度也好，公民权利也好，都处于名存实亡的名义性宪法状态。当时的宪法实际上并未完全适用在实际政治生活中，最终沦为名义性宪法。在当今，现行有效的朝鲜宪法，其类型虽然在意识形态上是社会主义宪法，但其国家领导人的任用实际上采取的是世袭制，就此而言，也充分说明其宪法实际上也沦为了名义宪法，是典型的纸面宪法。因此，上述两种宪法不管是否具有基于宪政主义要求而形成的实质意义的宪法规范体系内涵，其虽拥有以国家根本法的形态制定公布的成文宪法或宪法典的形式意义的外在，却都无法像规范性宪法那样被真正实施于实际社会政治中。

当前，有关宪法可实施性问题的探讨，已经成为东西方思想的主要冲突。西方大多数学者都把主要的社会主义和共产主义国家制定的宪法说成是一种民主形式的宪法，他们还特别强调社会主义宪法缺少权利条款的分立，因此在国家的背后实际上是无限的政党权利，宪法的可实施性更无从谈起。于是，一些西方发达国家便在一些落后国家推行文化霸权主义，把西方的宪法文化强加给这些国家。譬如，前几年阿富汗虽然公布了宪法，但很多人却质疑它无法解决阿富汗当时的局势。虽然立宪主义起源于西方，而且其宪法体系也已十分成熟，但™也不能一味照搬西方发达国家的宪法体制及宪法观念，而忽视国家赖以产生与发展的政治文化基础等。我们应该清醒地意识到，社会主义宪法的观念完全不同于西方的自由民主的宪法观念，因此，社会主义宪法应该按照自己的价值和正义来判断。任何一部宪法的制定乃至修订，应在符合其本国国情及现实性的同时，更应关注其宪法的可实施性。

二、我国宪法实施的现状

我国宪法的发展，应以中国社会♂自身的条件与需求为基础。因此，我国的政治家和宪政制定者们在具体修订设计宪法制度时，应始终对中国宪法现象的可实施性、现实性给予足够的关注。在宪法理论研究方面，同样应注重体现中国宪法学主体思想的研究，积极开发具有中国特色的宪法学理论与解决特定宪法现象的研究方法。换言之，应以中国宪法的学术思想为主体，吸收世界宪法学理论精华，建立起具有中国特色的宪法学理论体系，从而为我国宪法规范的实际可实施保驾护航。

纵观我国修宪历程，我们可以清楚地看到，每一次修订都是为了适应社会变革、转型以及经济政治发展的需要而进行的。特别是1982年以来的4次宪法修改，均使宪法在规范性及可实施性上逐步得到完善，更进一步强调了中国宪法治理的基础就是宪法具有的权威性。也就是说，在国家治理中，统治方式不是靠政策，不是靠领导人的意志，而是靠宪法作为国家的根本大法来治理。事实也充分证明，我国30多年来无论在政治上还是在经济、社会发展上，只有靠这种治理模式，才取得了巨大的稳定、繁荣和成功。尤其是现行宪法，通过以宪法规范的可实施性为嵌入点，不仅有原则性的规范条文，而且增加了有关权利和义务的具体内容，从而为宪法的执行创造了有效运行的良好条件。尤其是在保障公民基本权利方面，不仅直接把国家尊重和保护人权写入宪法原则，而且还增加了保护公民权利的几项重要规定，如依法保护公民的私有财产，完善土地征用，健全社会保障等。这些都为具体地保障宪法中规定的公民的各项基本权利提供了明确的法律依据，从而为今后我国对宪法的进一步修善和规范提供了典范。

三、宪法可实施性的法理

宪法是国家的根本法，具有根本性、全局性、稳定性、长期性、包容性、最高性、政治性、固定性、无制裁性等本质。根据凯尔森法律位阶理论可知，法律体系可依其效力高低和适用范围的大小，形成完整的位阶构造。此构造的效力高低顺序为:基本规范一般规范个别规范。其中，基本规范，是一个自然概念，是一种政治上的与事实上的力，具有超规范的性质。它位阶最高，并赋予宪法法源依据。宪法是所有规范中的规范，具有原始规范的性质。据此又创设诸如法律、命令等一般规范;一般规范，又制约诸如法院判决、行政处罚、契约行为等个判规范，并将其执行于实际社会中。因此，不论是个人与国家间的一般关系或特殊关系，还是私人间或私人与法人间的关系，均受宪法体系层级构造所规范与执行。不管是政治问题、行政裁量、立法自由、国家权力的约束或规制问题，还是公法上的特别关系、私法自治、地方自治等等，都受宪法效力所及。即使宪法本身不具备制裁性，但透过层层合宪合法的规范位阶层级构造，亦可用最底层的个别规范予以执行。倘若个别规范，如契约行为或行政处罚有违法违宪的情况发生，也可由一般规范，如法律或命令的制裁规定☯，使权利得以透过司法体系获得救济。因此，宪法之下所有公私法领域均应为规范性宪法所框限。笔者认为，只有持这种观念，我们才能真正深刻领会到依法治国就是依宪治国这一理论的精髓与实质，这也是宪法规范得以有效实施的理论基础。

四、宪法可实施性的宪法保障

为确保宪法的可实施性，就必须有宪法保障。德国宪法学者史密特认为，制度性保障是指某些先存性的法律制度受宪法保护，其具有对抗立法者的效用，虽然立法者有权对之进行限制，但立法者不能废弃该法律制度的核心部分。德国学者耶律内克进一步指出，宪法保障包含政治性、法律性与社会性保障等内容。结合我国实际，宪法保障亦覆盖以下三个方面:

政治性保障

西方大多数国家均采用分权制衡原则。在我国，则是采用民主集中制原则，将人民代表大会制作为国家的根本制度及其权力配置格局。我国实行的是人民代表大会制度，全国人大及其常委会是国家最高权力机关，它不但行使国家立法权，而且其它中央国家机关都由它产生，向它负责，受它监督，并由它来监督宪法的实施，即由立法机构进行违宪审查。然而，从建国后我国监督宪法实施的实践看，这种制度仍有不足之处，有待进一步健全、完善。笔者建议，我国立法机构应考虑制定一部专门性的单行法律《宪法监督法》，并采取在全国人大下设专门的宪法监督委会员，甚至设立单一的宪法法院等措施，进一步保证现行宪法得以更好的实施。此外，还必须全面实施依法行政原则，确保公民参政权及权利救济权等，以保障宪法的可实施性。

法律性保障

当前，由于我国宪法保障机制仍不健全，虽然在具有最高权威和至尊地位的宪法中有对宪法法律性保障的宪法原则和相关条文规定，甚至保障的内容也具有广泛性和多样性，但在适用于社会政治、法律关系时，仍存在不便于具体操作的实际问题，往往难以落到实处，因而极易被架空，成为政治合法化的教条。在司法审判方面，当前我国没有专门的具有司宪权的机构，如宪法法院及追究违宪责任的相关程序。虽然宪法赋予人民法院、人民检察院是我国的审判机关、法律监督机关，宪法同时赋予它们依法独立行使审判权、检察权，但我国宪法并没有赋予它们司宪权。它们行使职权的依据是法律、法规，而不能对法律、法规本身做出是否合宪的裁判。但在现实生活中，确实存在一些法律、法规的适用本身有可能引起违宪。这种片面强调宪法的权威性、至高性，而忽视了宪法也是法的事实，以及排除法院在宪法监督和违宪审查中的应有作用，是不恰当的。此外，在违宪审查机制方面，我国宪法赋予全国人大及其常务委员会行使宪法监督权，同时又规定国务院、地方各级人民代表大会、县级以上的各级人民政府都有不同程度的宪法监督和违宪审查权。这一规定虽然具有社会监督的广泛性和多样性，但恰恰表明对违宪审查机构的设置缺乏权威性，容易造成权限划分不清和管辖冲突的问题。加之没有相关的法律制度约束，违宪审查权的可操作性难以保证，于是就会出现对违宪行为追究不力、不及时，甚至诉之无门的尴尬局面。因此，必须加快完善我国的违宪审查制度，通过设立权威的违宪审查机构，建立相应的违宪诉讼法律制度、司宪制度等方式来保障我国宪法的可实施性。

社会性保障

宪法的实施，离不开社会、组织和公民的支持。它要求全国人民、所有国家机关、社会组织都必须树立立宪、修宪、守宪、护宪、司宪的意识，其核心就是，宪法是真正的不可违犯的根本大法，违反宪法行为必须承担违宪责任。目前，我国还没有专门♂的法律具体规定违宪责任。虽然其他基本法及单行法律也有对相关违宪行为追究法律责任的规定，但宪法的原则和条文的规定是较为广泛的，这些法律规定并不完全适应于对违宪责任的追究。在长期的司法实践中，不把宪法作为法律来适用也是一种普遍存在的现象，许多群众乃至于国家机关工作人员都存在着一种潜在意识即不怕违宪，只怕违法。这就要求我们必须深入开展对宪法的相关理念的宣传教育，使广大干部和群众都树立人人均有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责与义务的意识，并在全社会建立起宪法的权威，从而切实保证宪法得以全面实施。

五、结语

党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。要实现这个目标，就必须全面贯彻实施宪法。依法治国，建设社会主义法治国家的最终目的就是依宪治国，这是社会主义国家从法治到宪政发展的必然要求。我们应充分认识到，社会主义宪政对法治国家而言，不仅是基础与核心，也是发展的目标。只有重视宪法的可实施性，才能不断提升我国的法治发展水平。同时，我们也应该看到，宪法规范化的发展是一个逐步完善、成熟的过程。目前，我国宪法在依法治国中存在的突出问题就是实施方面的缺陷，要客观地认识到我国宪法实施的主要障碍，努力改善宪法实施的环境，使我国宪政建设不断臻于完善。