广西北部湾经济区同城化管理体制改革的思考
[摘 要]广西北部湾经济区同城化需要进行体制创新和体制改革。行政管理体制改革方面需要促进政府职能整合，建立促进同城化发展的政绩考核体系和责任制度以及促进区域行政组织整合；经济管理体制方面需要建立同城化公共财政体制，积极培育共同市场，完善产业导向机制以及大力发展大型企业集团和民营企业；社会管理体制方面需要建立同城化公共服务体制、网格化的社会管理结构，完善相关的法律政策以及发展非营利组织。
[关键词]广西北部湾经济区；同城化；管理体制
通过体制改革有利于更好地调整广西北部湾经济区同城化的利益格局，促进资源的合理流动，❣推动广西北部湾经济区同城化快速发展。广西北部湾经济区走向同城化急切呼唤体制创新，突破和创新体制机制是实现广西北部湾经济区同城化新跨越的关键。广西北部湾经济区同城化体制创新应以行政管理体制改革为切入点，深化经济管理体制创新，完善社会管理体制。
一、行政管理体制改革
在我国，同城化的主要推手是政府。[1]经济区目前虽然已经建立了广西北部湾经济区规划建设管理委员会，但各市间的合作仍缺少默契。因此，广西北部湾经济区同城化首先要进行同城化的行政管理体制改革，打破行政上各自为政、条块分割的局面，创新政府管理，积极发挥政府的推动作用。
（一）有序促进政府职能整合，统筹协调各级政府的权责关系
行政管理体制是政府行政职能的载体和行政权力运行体系的基础。随着经济区同城化的推进，要在充分考虑经济社会发展的现实基础上，理顺各级政府权责关系，减少部门交叉，提升部门的统筹、发展和服务能力。要强化政府职能的规范化与法律化，明确自治区政府和南北钦防各市政府的职权和关系，以立法的形式将改革所形成的层级政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务明确下来，并重新界定各级政府的“事权”及“财权”，避免地方保护和市场分割，为南北钦防各市同城化发展创造条件。南北钦防各市各级政府部门要打破部门和地区间的行政体制障碍，坚持精简、统
一、效能和决策权、执行权、监督权制约和协调的原则，围绕转变政府职能和理顺职责关系，健全政府间、部门间协调机制，形成权责一致、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
（二）建立促进同城化发展的政绩考核体系和责任制度
政绩考核体系和责任制度对各级领导干部具有强大的激励和导向功能。广西北部湾经济区同城化要把反映基础设施一体化、产业科技合作、环境联合治理、公共服务合作等指标纳入南北钦防各市各级政府领导干部政绩考核评价体系。广西北部湾经济区要建立完善的责任制度，实现“制度问责”。根据同城化的内容和重要环节，制定问责的标准和指标，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，切实做好广西北部湾经济区同城化建设的问责制度构建和执行。
（三）促进区域行政组织整合、适时设置双层制的北部湾经济区政府联合体
同城化不在行政组织上予以整合，会付出很高的交易成本。[2]目前设立的广西北部湾经济区规划建设管理委员会由于只是协调机构，缺乏足够的权威性和创新动力。通过行政管理区划调整，让同城化发展措施从“体制外”转为“体制内”，这才是广西北部湾经济区同城化合作共赢的大手笔、大突破、大目标。通过建立政府联合体来提供区域内非城市地区的公共服务。各市的公民接受他们所在市（下层）和联合体（上层）的双重公共服务，双层结构下政府的职能分工是：上层（广西北部湾经济区政府联合体）负责对规划、城建、财政、金融、环保、产业、空间开发管理、发展战略规划等方面进行统筹管理，协调解决交通、土地利用等各项工作。下层（市）负责教育、环境卫生、住宅、地方街道、城市建设实施等，即下层政府承担更具体的公共服务工作。
广西北部湾经济区政府联合体的实质为集合南北钦防各市的财力、物力、人力，实现四市公共服务的合作，获取规模效益，以解决单个城市财力不足与人们需求增加的矛盾。政府联合体的职能为城市群的跨界职能，而非跨界职能仍保留在各地方政府。这种模式的优势在于：既注重人们对界外公共服务需求的满足，又不限制城市政府非跨界职能的行使，从而满足人们的不同需求；既保持了部分行政干预力量的存在，又防止了行政机构的过分臃肿；联合体拥有较大的行政管理和经济管理权限，在整个广西北部湾经济区内有权调动次级城市的各种要素。必须指出的是，广西北部湾经济区同城化进程中的政府联合体的设立和行政区划调整，应基于科学审慎的前提，最大限度地服务于经济和社会的发展以及人民的正常生产生活，必须本着合理配置行政和公共资源、保障公共服务供给等原则，统
一、有序、稳步地推进。
二、经济管理体制改革
广西北部湾经济区实现同城化应充分发挥市场推动作用，进一步加强各区域经济体制改革，努力实现经济管理体制改革与行政管理体制、社会管理体制改革的平衡协调推进。
（一）建立健全同城化公共财政体制
广西北部湾经济区实现同城化在各领域、各环节都会涉及财政资源的配置问题，因此，实现财政同城是关键。财政同城需要建立起较为完善的同城化公共财政预算编制和执行管理体系，明确同城化财政支出范围，优化财政支出结构，改革地方税制，完善财政转移支付制度，完善政府采购制度，强化财政监督，依法理财。
要围绕提升财政调控同城化发展能力的目标，合理调节财力分配结构，发挥财政政策引导功能，统筹安排同城化发展的建设投资。建立同城化共同财政预算基金，构建同城化共同投入机制，对同城化发展事权范围，统一进行分配，重点要对基础设施、环境保护、水利电力、社会民生等公用事业方面进行合理规划和资金安排。创新多种转移支付形式，如税收返还、专项补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助等。
（二）积极培育共同市场，促进要素自由流动和资源优化配置
同城化的动力来源于政府，更来源于民间和市场，广西北部湾经济区共同市场是同城化合作的基础，为同城化进程提供持续的动力。广西北部湾经济区同城化应重视共同市场的培育，核心是消除各种行政和市场壁垒，促进要素与商品合理流动。应充分发挥市场配置资源的基础性作用，突破行政区划的体制障碍，破除地方保护和地区封锁，努力构建同城化的市场体系，促进要素自由流动和资源优化配置。要以要素和商品市场建设为重点。清理经济区内各地市场准入政策，取消地区性歧视和不公平竞争政策，构建市场监管的协作机制，建设统一的商品市场，形成区域市场共同体。加强南北钦防各市产权交易中心等的合作，建立联网对接、互联互通的技术交易市场；鼓励地方金融机构跨区域经营与整合，推动形成统一的资本市场；放宽各市户籍管理，整合区域内劳务和人才市场，促进劳动力和人才要素自由流动。要致力于营造统
一、公平的政策环境，避免恶性竞争、促进良性合作，加强政策制定的协调，努力消除地区间的政策壁垒，着力营造一致性的政策环境，避免市场信号的人为扭曲。进一步清理、取消有关歧视性政策，使经济区内各经济主体享有平等待遇。加强招商引资优惠政策的协调，采取共同对外的优惠政策，防止盲目攀比带来的损失；加强财税政策的协调，探索建立异地建厂、建园、设店在地方税收上的协调政策。 广西北部湾经济区要打破市场分割，积极发挥市场、企业主体和行业协会等中间性组织的作用，构建统
一、公平、开放、有序的区域市场体系和高效、优质的区域市场服务环境，强化依托市场机制促进广西北部湾经济区各市生产要素合理配置的功能。发挥广西北部湾经济区“1+1+1+1>4”的合作效果，增强城市竞争力和发展潜能。
（三웃）完善产业导向机制，转变发展方式，优化产业结构
广西北部湾经济区各城市产业发展的协调，会涉及深层次的利益冲突，因此，要合理设定产业导向，运用法规和规划、产业政策和价格政策、公共资源配置等手段加强产业发展对接，同时，要共同做大做强科技、金融、物流、会展、商贸等现代服务业。制定广西北部湾经济区国有经济布局结构调整规划，进一步加大区域内国有企业改革和产业整合的力度，鼓励各市按功能定位进行统一布局安排，逐渐形成各市产业发展的特色，努力形成分工合理、优势互补的产业发展格局。明确各产业园区的发展定位，建立园区对外招商协调机制，避免内部恶性竞争。另外，完善土地、税收和公共财政支出政策，促进发展方式转变，优化经济结¢构，形成若干相互配套、带动力强的产业集群。
（四）大力发展大型企业集团和民营企业
为了打破区域封闭格局和地方保护，优化资源配置，增强综合竞争力，要在大力发展能在南北钦防各市产生协作效应的产业集群的基础上，推动集群企业资源共享、信息沟通、竞争合作。倡导组建广西北部湾经济区各地相互参股的企业集团，加快发展广西北部湾国际港务集团、广西北部湾投资集团、广西北部湾银行等区域大中型企业，大力扶持民营企业发展，充分发挥企业在广西北部湾经济区同城化发展中的推动作用。
三、社会管理体制改革
广西北部湾经济区要通过社会管理体制改革，建立同城化的社会管理体制，推动户籍同城化、社会管理信息同城化、社会保障同城化，公共服务尤其是基本公共服务均等化、实现统筹协调发展。通过进一步强化政府的社会职能，并充分利用中央给的“先行先试”的政策优势探索构建新型的社会管理格局和社会管理体制，实现由政府单一中心的治理结构向政府与其他社会主体合作的多中心治理结构转变，优化政府调控机制同社会协调机制互联，政府行政功能同社会自治功能互补，政府管理力量同社会调节力量互动的运行机制。
（一）建立健全同城化公共服务体制
同城化的重要目标是“公共服务同城化”，让区域内居民享受“同城化”的便利。广西北部湾经济区内各城市之间、城乡之间由于历史和现实原因，公共服务供给水平和质量不同，在推进同城化时面临公共服务均等化的体制障碍。因此，要建立健全同城化公共服务体制，着重建立同城化就业服务体系、同城化公共卫生和基本医疗保障体系，健全同城化义务教育体系，完善同城化社会保障体系。积极推进社会保障、社会管理等领域的“无缝对接”，探索建立区域转移接续的养老、医疗保障体系，适时开通城际公共交通和实行医疗卫生服务“一证通”，搭建统一的社会征信平台，推进区域应急联动。
要以同城化公共服务型政府为目标，强化政府公共服务职能。合理划分各级政府在推进广西北部湾经济区基本公共服务同城化中的职责。确立各级政府公共服务职责分工的体制框架，依法规范政府间公共服务关系，逐步实现政府间公共服务职责划分的法制化，稳健、有效实现区域基本公共服务同城化。
（二）建立多元化、网格化的社会管理结构
经济区同城化建设应形成政府引导，社会协同、公民参与的多主体网格化协作的管理格局。[3]改变当前经济区社会管理以行政区划为基本单元的现状，充分考虑经济区自然条件，本着方便群众、易于管理的原则，以道路、街巷及其他易于辨认识别的标识为边界进行划分，♡将经济区内各市、各区、各社区、村划分为若干网格，实现无缝衔接和全面覆盖，网格覆盖整个广西北部湾经济区。各部门将在完成网格划分的基础上，绘制辖区网格地形图。逐步将公安、城管、工商、市政市容、消防、司法、卫生、文化、社会保障等工作整合到网格中，推动信息共享、工作协同，实现社会服务管理的政策集成、资源集聚、力量集合。运用现代信息技术，通过流程再造、业务集成与合作治理方式建立数字化、精细化、高效化和系统化的社会服务管理体系。从根本上克服传统管理模式的弊端，形成政府主导、多元主体共同参与的新型社会管理模式。
（三）完善广西北部湾经济区社会管理相关的法律政策
广西北部湾经济区的社会管理法律制度建设应在国家宪法和《立法法》精神和原则的指导下，
根据本地的实际情况先行制订相关地方法规。如制订“广西北部湾ฏ经济区同城化社会管理条例”，厘清社会管理各个主体和部门之间、政府部门与非营利部门之间的法律关系，规定和理清各管理主体的管理职责和权限，破解社会管理中时常出现的“缺位”、“错位”和“越位”等现象。
（四）大力发展推进同城化的非营利组织
民间力量推动同城化发展具有制约因素少、成本低、见效快等优势。政府充分重视并培育、组建具有能在广西北部湾经济区提供社会服务功能的非营利组织或中间机构，发挥其在区域内交流与沟通作用，提高区域内相关行业的组织化程度，是促进地方政府转变职能，推进社会管理体制创新的重要举措。因此，广西北部湾经济区同城化要尽快打破阻碍非营利组织发展的制度障碍，为非营利组织发展创造良好的制度环境。政府主要专注宏观经济社会发展的总体协调，非营利组织则偏重于微观社会公共事务。就具体形式而言，一是可以建立各地经济专家为主体的社会团体，如“广西北部湾经济区同城化发展咨询委员会”、“广西北部湾经济区同城化协调联合会”、“广西北部湾经济区同城化促进会”等为政府决策的咨询参谋机构；二是建立跨行政区域的相关行业组织联盟，共同制定行业同城化发展规划，同城化市场规则，推动各类市场的连接和整合。
