论依法行政视野下的行政问责制

党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国的重大任务之一就是深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。行政问责制是现代政府明确责任和改善管理的有效制度，也是构建法治政府的必然要求。因此，全面落实行政问责制，强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制，对于建设法治政府、法治社会、法治国家具有重要意义。

一、行政问责制的理论基础

行政问责制的理论基础是研究行政问责制的重要理论支撑，更是行政问责制发展完善的理论依据。当代行政问责制的理论基础主要包括社会契约论、人民主权论、行政控权论三个层面。

（一）社会契约论

社会契约论是一种用契约关系解释社会和国家起源的政治哲学理论。古希腊哲学家伊壁鸠鲁明确提出了社会契约的思想，法国近代著名思想家卢梭进一步提出了人民监督的思想。他认为，“社会是人们在公正平等的基础上建立的社会契约，人民把权利交给社会，自己又从社会获得了同等的权利。社会契约缔结之后，人民便永远成为国家的立法者，所以人民是主权者，政府只是主权的执行者。主权始终属于全体人民，政府是人民行使主权的工具”。[1]国家、政府的权力来源于“契约”，国家、政府在拥有权力的同时也肩负起了维护公共秩序、保障公民权益的责任和义务，如果国家、政府不履行职责，或者超出“契约”的约定范围行使公共权力，公民就有权将其给予国家、政府的权力收回。行政问责制恰恰就是这样一种有效的监督制度。

（二）人民主权论

人民主权理论的首次提出者是法国著名思想家卢梭。依据卢梭的观点，人民主权的基本原则包括以下几方面：⑴国家是人民的集合体，是一个公共的人格。人民是国家权力的唯一来源。⑵政府是主权的执行者，主要负责执行法律，维护社会和治理政治的自由。⑶“行政权力的担任者是没有任何特权的人民官吏，如果他们有违法行为，人民有权立即撤换他们”。[2]按照人民主权论的观点，人民是国家权力的所有者，而国家权力是在人民的监督之下交由国家、政府行使的。政府权力的行使必须受到人民的监督和制约，以保障人民所给予的权力能够维护人民的权益和社会的秩序，这恰恰是行政问责制存在的基础。

（三）行政控权论

行政控权论的宗旨是保护个人权利，控制行政权力。基于行政控权论的观点，行政权力要最大限度地保护公众权益， 就必须借助于全面、有效、强力的制度，行政问责制的实施就很好地解决了这一问题。行政问责制借助其广泛的监督主体，可以对政府及其工作人员进行全面、有效的监督和制约，能最大限度地防止行政权力侵害公众合法权益现象的发生。

二、我国行政问责制实施的进程及其

存在的问题

（一）我国行政问责制实施的进程

行政问责制的发展经历了一个从萌芽到发展并不断完善的过程。

2002年，自香港实施“高官问责制”以来，行政问责理念开始引起学术界和实务界的普遍重视;2003年，在“非典”危机肆虐时，两位省部级高官因行政不作为使非典病毒迅速蔓延，造成了重大的人员和财产损失，这两位省部级高官也因此被免去了职务，这标志着行政问责制度正式在我国的政治生活中发挥作用。

2004年的《政府工作报告》指出：“实行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度，做到ห有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。”自此，由中央政府牵头的行政问责制度建设在全国逐步展开。2005年的《政府工作报告》指出：“实行行政执法责任制，坚决克服多头执法、执法不公的现象。强化行政问责制，对行政过错要依法追究。”2006年的《政府工作报告》指出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”从此，我国行政问责制度建设进入了快速发展时期。2014年，党的十八届四中全会提出：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。”标志着我国行政问责制度建设进入到了一个新的发展阶段，逐步走上制度化、规范化和法制化的轨道。

在地方，自2003年以来，各地政府根据本地情况相继推出了问责法规，为我国行政问责制的完善和统一立法奠定了坚实的基础。据不完全统计，截至2013年底，我国有关行政问责的中央及地方规范性文件有近400部。按照这些规范性文件针对的问责对象，可以将其分为以下四类：一是针对行政机关及其工作人员过错进行责任追究的规范性文件，二是针对部门行政首长进行问责的规范性文件，三是针对党政领导干部进行问责的规范性文件，四是针对其他方面进行责任追究的规范性文件。 从总体上看，我国行政问责制度不断强化问责的法制化，即从随意性很大的“依权问责”逐步转变为有法可依的“依法问责”; 不断扩大问责范围，从只追究“有过”扩大到追究“有过”与“无为”相结合;不断规范问责程序，从带有滞后性的“事后问责”逐步转变为事前、事中、事后的“全程性问责”;不断强化问责主体，从单一的行政系统内部的“同体问责”逐渐转化为“同体问责”和“异体问责”相互补充。

（二）行政问责制在实施过程中存在的问题

⒈问责主体方面存在的问题。在我国，行政问责方式包含以下两种：一是政府内部的同体问责;二是包括各级人大、司法机关、社会团体、新闻媒体以及人民群众等的异体问责。但我国的现实情况是，两种问责方式都存在着很大的局限性。

⑴同体问责的局限。在实践中，同体问责具有反应快、效率高的特点，但其局限很明显。其一，我国同体问责主体混乱。“从我国各地行政问责的实施情况来看，各地方具有问责权力的主体行政机关比较混乱，有的地方由监察部门承担，有的地方由立法部门承担，有的地方直接由行政首长担任，不仅导致了各个行政部门之间权能不清、职责不明的局面，而且行政问责制也难以实现具体操作，不能发挥其应有的功效。”[3]其二，同体问责的运作形式带有典型的“自上而下”的特点，在很大程度上责任都在政府内部被稀释和消化掉了。此外，如果在上级也要承担责任的情况下由其对下级进行问责，显然会使行政问责缺少必要的公平和公正的成分。

⑵异体问责的局限。相对同体问责，异体问责具有更加独立和客观的优势，但种种现象表明，异体问责在我国相对缺失。其一，异体问责缺乏制度保障。在我国，各级司法机关以及社会团体虽然拥有行政问责的权力，但其在人事调动、财政支持以及机构编制等诸多方面都受到同级政府的制约，很难发挥独立、客观问责的作用。此外，各级人大的问责往往流于形式，其实施总是落后于政府问责，属于典型的“事后问责”，严重影响了问责的效果。其二，信息公开的程度也严重影响了异体问责的实施。信息公开是建设法治政府的一个重要目标，但实际上，信息是否公开以及公开的内容和形式完全由政府支配。其三，公众参与问责不积极。“首先，公众长期以来普遍形成的服从心理和政治冷漠心理已成为一种文化障碍，害怕对政府进行问责，或者根本没有问责的意识，导致公众缺乏对行政活动的广泛参与和有效监督。其次，因为信息不公开，导致公众无法获得知情权，公众不了解行政机关及其人员的行为，监督和问责也就无从谈及。再次，我国现有的行政问责体系对公众行政问责没有系统化的制度安排，公众行政问责的途径和程序非常缺乏。”[4]

⒉问责对象方面存在的问题。在实践中，被追究责任的责任人往往被冠以“有关”的字样，这说明存在问责对象不清、难以确定的问题。主要表现在以下几个方面：其一，权责区分不清导致问责对象难以确定。党政之间、层级之间、正副职之间权责区分不明确，在直接责任人和间接责任人的划分上间接责任人难以确定，在个人责任和集体责任的划分上以“集体负责”规避个人责任，不同层级之间的官员责任也难以明确，等等。其二，立法不统一导致问责对象难以确定。由于缺乏行政问责统一立法，在各地相关的立法文件中，对于行政问责客体的界定五花八门，“有的包括行政机关，法律、法规授权组织或者受行政机关委托履行行政管理职责的组织及其公务员;有的指现任政府领导，政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和下级政府的行政主要负责人;还有的仅指政府和政府部门行政领导。”[5]其三，我国领导任职交流制度导致问责对象难以确定。在我国，一些问题的形成往往历经多任政府，一旦发现问题，首要的问责对象往往是时任政府责任人，而历届政府责任人却无需担责。

⒊问责程序方面存在的问题。行政问责的程序即实施行政问责的手段、方法、程序和制度。在现实中，行政问责重结果、不重过程和手段的现象十分普遍。主要表现在以下几个方面：其一，在问责程序启动方面，往往是典型的事后问责、事后追究，而事前防范没有被引入问责程序中。其二，在问责程序公开方面，往往是向社会发布处理结果，对于问责事由、问责过程提及甚少，公众基本上无法了解事件的前因后果，因而对行政问责程序的监督也就无从谈起。其三，在问责程序的调查核实方面，往往是事件发生之后便快速向外界发布处理结果，感情化责任追究和处罚方式占很大比重。其四，在问责程序责任认定方面，对于应当在什么情况下受到什么样的追究缺少明确、统一的规定。

⒋问责范围方面存在的问题。目前，对问责范围的规定弹性较大，使行政问责具有较大的随意性和偶然性，失去了其应有的威慑力。主要表现在：其一，问责主要集中在重大公共安全事故领域，侧重关注经济问题，较少关注政治、社会、教育等领域;其二，问责一般只针对滥用职权的违法行政行为，针对行政不作为或用人不当等问题问责较少;其三，问责多局限于行政执法环节，缺少对决策失误、监管不力的问责。

⒌问责结果方面存在的问题。行政问责的结果即被问责对象就其不当、违法的行政行为所应承担的责任。严格实行责任追究，是更好地实现问责目的，促进法治政府建设的强大动力。反观我国行政问责的结果仍存在许多不足，主要表现为：其一，重☯视认错态度，轻视处罚力度，没有发挥应有的惩戒作用。其二，缺乏对问责结果的规范，缺少有关官员复出的具体规定，使得问责对象往往以“引咎辞职”的方式平息民愤、暂避风头，而后又悄然“复出”;“一地失职，异地为官”，使问责沦为政治作秀，失去了惩❣戒的意义。其三，对问责的结果没有统一的处罚标准，不同类型的责任与追究方式不能有效衔接，在许多案件中，应当追究刑事责任的人员往往以承担行政责任、政治责任而不了了之。

三、基于建设法治政府的要求

重构行政问责制

在建设法治政府的核心价值理念下，依法执政是核心，民本意识是出发点，责任意识是原则。其中，建立健全行政问责制是责任意识的要求，也是建设法治政府的关键。

（一）对于行政问责主体的建议

⒈完善同体问责。要加快政治体制改革尤其是行政管理体制改革，做到职权明晰、权责一致;建立政府内部行政问责专门的、独立的机构，使同体问责主体与问责客体之间不存在利害关系，以保证同体问责的客观性、公正性;明确同体问责主体及其问责权限，建立常态化、全程性的同体问责机制。

⒉强化异体问责。建立健全行政问责体系中的异体问责机制，要以人大问责为核心，以司法问责为依据，以社会力量问责为根本。具体建议如下：第一，增强政府信息公开透明度。要严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，采取多元、便捷的方式主动公开政府信息， 同时，信息公开要做到及时和全面。例如：在政府网站上开辟专栏或借助电视、广播宣传政府理念、公开政府办公电话及在社区、学校、商场等主要场所设置政府信息网上查阅处等，以有效地保障公众的知情权和监督权。第二，加强各级人大问责。要明确各级人大的问责主体地位，提高各级人大组成人员的专业化、专职化水平，使其具备问责的能力。要细化人大的问责方式，保障人大切实、有效的罢免权。第三，加强司法机关问责。要改革司法经费支付和人事组织体制，建立独立的经费划拨、人事选拔体系，改善司法机关受制于同级政府的现状;要加强检察机关与监察部门、纪检部门的配合和协调，加大司法问责力度。第四，加强民主党派、社会团体问责。尝试建立民主党派、社会团体问责的专门性机构和部门，提高其问责的力度和质量。第五，加强新闻媒体问责。要加强新闻立法，明确新闻媒体的监督权、批评权、报道权、调查权等。政府部门要给予新闻媒体正当、自由、全面的报道权，以保证新闻媒体对政府决策的知情权，保证新闻报道的真实性和时效性。第六，加强公众问责。公众的广泛参与是多元化行政问责体系完善的重要标志。加强公众问责，要大力培育公众的问责意识，引导公众有序参与行政问责;拓宽公众参与行政问责的途径，建立举报和奖励机制，激发公众的参与热情;建立完善的听证制度和信访制度，确保公众建议的有效传达。

在我国，同体问责和异体问责之间应当是相互配合、有序参与、共同促进、功能互补的关系，只有使同体问责和异体问责相互协调，才能建立健全可靠、持久的行政问责制度。

（二）对于行政问责对象的建议

是否掌握公共权力是正确界定问责对象的重要依据。凡是拥有公共行政权力的组织、机构、部门及其工作人员，都必须对所掌握的权力负责，都应当是行政问责的对象。第一，完善职位分类制度，做到权、能、责的统一，明确责任主体，划分责任范围。第二，厘清党政关系，明确各自的责任。要明确党政之间的分工，加强对同级党委责任人的追责;明确正副职的责任;划分不同层级之间的责任;建立重大责任事故集体辞职制度等。第三，实行公务人员离职、调任考核制度，重点考核公务人员在某地任职期间是否存有重大遗留问题，消除因公务员交流制度造成的问责对象难以确定的现象。

（三）对于行政问责程序的建议

建立健全行政问责程序有利于构建行政问责长效机制。第一，设立独立、专门的行政问责受理机构，统一受理对行政机关及其工作人员的投诉、检举、控告;明确规定对于行政问责案件的受理期限;建立信息征集制度，完善信访制度、社会考核制度、公民检举和投诉制度等。第二，在具体问责过程中，依法明确问责主体、问责对象、问责权限、质询期限、听证程序、决议程序;加强对问责过程的公开，通过新闻媒体或政府公告等形式向社会公开问责过程，使问责过程更加透明化;要做到依法问责，在调查核实和责任认定方面，以事实为依据，以法律为准绳，杜绝感情化问责，保证问责程序的客观、合理、公正。第三，将问责救济制度纳入行政问责程序范畴。依法明确规范被追责官员的救济途径、条件、方式、时限等，建立完善的跟踪机制、官员复出机制，使问责救济透明化和公开化。第四，创新问责方式，完善行政监察制度、行政审计制度、效绩考核制度，将行政问责与行政监察、行政审计、效绩考核等监管方式有机结合，构建对行政机关及其工作人员全方位的监督问责机制。

（四）对于行政问责范围的建议

行政问责的范围主要包括：“⑴对发生的重大突发事件，本人负有领导责任的;⑵违反法定程序，盲目决策，ツ造成严重不良政治影响或重大经济损失的;⑶监督不力，造成严重后果或造成严重社会不良影响的;⑷责任意识淡薄，严重损害国家、集体或者他人利益的;⑸个人道德或其行为（包括言论、举止、仪表、交际等）与其身份严重不符，有损政府和官员形象的;”[6]⑹行政不作为、用人不当、监管不力等。规范我国行政问责制的问责范围可从以下几个方面入手：第一，拓宽行政问责范围，将政府及其工作人员的行政“无为”等纳入行政问责范围，把行政问责制全面贯穿于行政决策、执行、监督、执法、复议、赔偿等行政行为的全过程。第二，加强行政问责立法，以法律的形式规范行政问责范围，明确问责和免责的事由，促使行政问责范围的法定化。

（五）对于行政问责结果的建议

第一，坚持教育与惩治相结合。要严格进行责任追究，绝对不能以认错态度良好为由免除对责任人员的处罚。第二，加强立法，以法律的形式统

一、细化、规范行政问责结果，防止出现同一事件在不同地区承担不同责任的现象。第三，坚持追究政治责任、道德责任、法律责任、行政责任的有机统一，处理好不同责任追究的衔接问题，使问责结果合法化。

（六）其他方面的建议

完善行政问责制度，还需在以下两个方面加大力度：第一，加大行政问责文化宣传力度，树立问责意识。要营造民主、宽松的氛围，使公众、社会团体、新♀闻媒体能够充分了解政府信息、表达政治诉求;要对公务人员进行定期培训，提高其政治文化素质，促使公务人员树立“公仆意识”，形成正确的权力观和责任意识。第二，完善行政问责法律制度体系。要使行政问责制顺利、规范、有序地推行，就必须完善行政问责法律制度体系，使行政问责制真正步入法治化、规范化的轨道。 总之，建立健全行政问责制是建设法治政府的重要举措，行政问责制的继续深化有利于提高执政党的执政能力，有利于构建社会主义和谐社会，有利于实现社会主义民主政治。