公共行政中的“技术责任”

〔摘要〕 技术责任是公共行政学中的管理主义于20世纪40年代提出的一个重要的基础性概念，但很少受到重视。通过属加种差和发生定义法两种方式对技术责任概念进行辨析可知，公共行政中的技术责任，就是行政组织及其工作人员为了提高政府能力和行政绩效，遵照一定条件及应用技术，以及按照一定标准、程序和方法明确责任、履行责任并进行责任评价，即技术应用的责任和技术性责任。其中技术应用的责任主要包括机械技术、办公技术应用责任和行政工具应用责任，技术性责任包括定责、履责和问责为主的整个责任管理流程。它与政治性责任、道德性责任共同构成公共行政中的行政责任。技术责任概念的界定将为丰富和完善责任理论的研究提供基础。

〔关键词〕 技术责任，属加种差，发生定义法，行政责任

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）04-0093-06

一、技术责任是一个鲜有人关注的重要概念

责任问题由来已久，只有100多年历史的公共行政学也一直把公共责任问题作为“核心问题” 〔1 〕 （P89 ）来研究，但“技术责任”却是公共责任话语体系中鲜有人关注的一个词。从文献看，“技术责任”（technical responsibility）一词，首次出现在卡尔・J.弗雷德里克1940年发表的《公共政策与行政责任的本质》 〔2 〕 （P204 ）一文之中，但该文并未给“技术责任”下个定义。美国著名行政伦理学家特里・L.库珀在《行政伦理学》一书中也提到了“技术责任” 〔3 〕 （P216 ），更是语焉不详。在国内学界，只有少数学者关注过这个概念①。

没有形成概念，并不代表技术责任问题在公共行政场域就不重要。简单梳理公共行政的历史，我们会发现公共行政从来都不能离开技术。特别是在现代，公共行政非常关注科学技术的发展，尤其是关注与每个公职人员日常办公相关的办公技术和完成专门任务需要的机械技术的发展：老式打字机和电话电报是我们过去不远记忆中的先进办公技术，计算机、网络是我们这代人天天在使用着的办公技术，云计算、大数据也许是不久的将来智慧政府的办公技术。随着犯罪技术的发展，警察的破案工具必然随之进步；知识产权纠纷的出现，政府调查与执法必然产生对科学和技术的依赖；都市交通的拥堵对监控技术要求日益提高；食品、水、空气污染对检测化验技术要求越来越高。

公共行政也非常关注管理科学和管理技术的发展，尤其是各国政府最关注的财政管理理论和技术、经济管理理论与技术。对公职人员而言，则无不特别关注着人事管理理论和技术发展。也正是由于对人事管理理论和技术的关注，许多国家都逐步选择了韦伯的官僚制。因为官僚制是克服传统政治统帅行政弊端、理论上可以产生最高组织绩效的一种技术。当然，凡事有利必有弊，行政技术在为公共行政带来效率这一有益成果的同时，也带来相关的问题。比如办公技术和机械技术的应用带来行政成本压力的问题，财政经济政策不当可能造成国家经济动荡乃至衰退，而人事行政技术则可能直接影响政府能力，其结果都是会影响经济社会的各个方面，于是也就必然引致社会反应、乃至不满。当这种不满积累到一定程度时就可能导致责任事故的发生。承担这些责任，有时以政府或部门首脑辞职乃至政府集体辞职等政治责任方式体现，有时以公职人员失职渎职论罪等法律责任方式体现，有时以公共组织或公职人员应民众批评而公开道歉等道德责任方式体现，当然大多数是以行政系统内部处理的行政责任方式体现。公共行政学界关于行政责任到底主要应该建基于什么原则的辩论，就是在这样的行政实践背景下产生的。争论的结果就是非常鲜明地产生了管理主义和制度主义两大阵营。20世纪40年代，二者在责任话题上展开了一场著名的辩论，其典型案例是芬纳与弗雷德里克之争，代表作是赫尔曼・芬纳的《民主政府的行政责任》等系列文章和卡尔・弗雷德里克的《公共政策与行政责任的本质》等系列文章。

在管理主义看来，行政与政治相分离的目的就是为了追求效率，要追求效率就必须依靠技术知识，所以卡尔・弗雷德里克说，“负责任的行政管理者要对如下两种主导性因素负责：技术知识和公众情感”，即把技术责任和道德责任作为“行政责任的双重标准” 〔2 〕 （P12 ）。然而，制度主义并不这么认为，正如芬纳所言，“政府官员的政治责任从未像今天这样成为一件如此重要的必需品”。芬纳针锋相对地指出，“职业标准、对公众的职责和对技术效率的追求都是良好的行政运作的要素，但他们只是良好政策的一个组成部分，而不是持续的激发因子，它们需要公众和政治的监督与指导”，“对于那些致力于在政府官员与公众之间建立良好关系的人们来说，政治责任应是主要关注的问题，而道德责任则是次要的和辅助性的，尽管它也是一个有价值的概念与制度形式” 〔4 〕 。他们在争论中各有所倚，芬纳力主行政应该建基于政治责任，弗雷德里克力主应该建基于技术责任，构建了制度主义与管理主义的思想鸿沟。这既是历史的必然，又是逻辑的必然，因为这是由现代政府不得不在公平与效率的钟摆两端之间不断摆动的特点所决定的。

综ย上所述，我们不难得出结论：技术责任是个非常值得研究的问题。然而，什么是技术责任？技术责任包括哪些内容？如何设定技术责任的测量指标？在智慧政府似乎正在扑面而来的今天，我们研究这个非常古老、却鲜为人关注的问题到底有什么样的时代意义？这些基本问题，都非常值得行政管理学进行研究。本文就是带着这些问题走进来的。所谓万事开头难，笔者认为应该从概念的建构开始。

二、技术责任概念辨析

单从字面理解，所谓技术责任，应该包括技术的责任和技术性责任两种含义。在公共行政学的话语体系里，“技术”是个基本的常用名词，与“制度”、“价值”等相对应。凡属“制度”、“价值”不能包含的内容，基本都可以称为“技术”，大体包括政府实施公共管理、提供公共服务和维持内部运行中所需要的专业知识、管理知识、管理工具和机械技术等等。 在已有的文献中，王美文给技术责任下过定义：“技术责任也称作为岗位责任，它是一种客观责任，客观责任来自外部要求，是由他人或组织对其完成组织目标，在现有的规章程序和法律框架内的一种外在压力性任务。”“技术性责任是与形式合理性相联系的，其行为方式倾向于依照一定的程序和规则，使用一定的手段和方法，并尽可能加以量化，从而使得行为本身合乎理性与规则要求。这种对技术程序、方法、手段和工具的依赖反映在政府系统公务员行政责任上就是技术责任，它与职位、职级、规则紧密联系，是一种规制性责任，它主要有以下特征：（1）内在性，即它往往涉及到政府内部某一组织部门的某一职位，其岗位责任往往只限于该职位所涉具体任务和程序，较少考虑政府外部因素。（2）单一性，专业化与分工化前提下，技术性责任只是对应处理整体中的局部，较少考虑宏观全局。（3）程式性，技术性责任重视程序和规则而非结果，这种责任是以组织的刚性为基础的，它往往具有一种程式性、僵化性的特点，有时甚至会导致局部高效和整体低效的效应。（4）消极性，技术性责任来自于组织及社会的要求，它是建立在‘命令-服从’前提之下的。” 〔5 〕

认真分析以上关于技术责任定义、特点、范畴的界定，不难发现王美文在对公职人员、亦或某个具体岗位（有时又称职位）的技术性责任的界定是比较全面的。但这个定义也有几个明显值得探讨的地方：

第一，如果只限定在技术性责任，从语义学的角度看是不完整的。因为技术责任在语义上还包括“技术的责任”之意。在科学学里，技术责任本来就是个专用名词，主要指技术应用方面的责任。其实王美文的解释也提到了技术工具，但她把“工具”藏到了“技术性”里面，没有将其作为一个独立的内容。

第二，王美文的概念限定在个人（或岗位、职位）责任也是不完整的。正如杜宝贵所说，“将技术责任狭隘地理解为工程师伦理不仅会导致技术伦理本身含义的简单化、片面化，而且，一旦涉及到技术责任问题时，就必然引起技术责任主体的模糊甚至缺失的问题”，技术责任的“主体应该是一个由工程师、科学家和企业、国家等构成的技术责任主体群” 〔6 〕。

第三，在技术性责任界定方面，王美文虽然做了比较全面的努力，但也存在一个明显的缺陷，就是整个定义不是从概念本身的内涵出发，而主要是从概念的特点出发来进行界定的。单就定义本身看，她的定义似乎也综合使用了“属加种差”②和“发生定义” ③两种方法，即技术责任“是一种客观责任”、“是一种规制性责任”（属），“这种对技术程序、方法、手段和工具的依赖反映在政府系统公务员行政责任上就是技术责任”（描述技术责任发生过程）。但无论哪种方法，她的定义都存在明显的硬伤：从“属加种差”出发，她的概念中出现了三个“属”概念，即“规制性责任”、“客观责任”、“行政责任”，把三个“属”概念放在一起、又没有指明种属关系不免让人迷惑④；还有最大的问题就是没有指出概念的“种差”在什么地方，这样就无法建构出一个完整的概念；从“发生定义”出发，她的概念只讲到了“对技术程序、方法、手段和工具的依赖”关系，而没有讲到发生什么现象。所以说，无论是哪种定义方式，她的这种界定都很难让人把握住概念的准确描述。

基于以上分析，笔者认为在技术责任概念界定方面有必要进行如下的辨析：给公共行政学中的“技术责任”下定义，既要尊重技术责任的科学学本义，又要立足公共行政学的知识谱系（也就是要梳理清楚公共行政学中的责任谱系），对技术责任的定义进行系统研究和准确描述。

（一）用属加种差方法界定技术责任。用属加种差的方法来给技术责任下定义要求我们首先要搞清楚公共行政中技术责任的属概念。笔者认为，对这个问题，我们应该回到“技术责任”这个概念的原创者那里去寻找答案。如前所述，“技术责任”一词，首次出现在卡尔・弗雷德里克的《公共政策与行政责任的本质》一文之中，库珀在《行政伦理学》一书中也提到了“技术责任” 〔3 〕 （P216 ）。尽管两人都未给“技术责任”下定义，但从逻辑看，弗雷德里克和库柏在论及“技术责任”时有一层含义是非常明确的，那就是技术责任属于行政责任的一类。也就是说，行政责任是技术责任的属概念。

其次，就是要寻找种差。根据卡尔・弗雷德里克本身的论述与芬纳跟他的辩论，技术责任属于行政责任中偏技术的一类，与其对应的是道德责任和政治责任，库柏的论述也大体支持这样的观点。也就是说，按照美国学者的论述，技术责任是与道德责任、政治责任相对应的，与技术知识相关的一种行政责任。但这里需要再指出一点的，就是公共行政话语体系与政治话语体系中的政治责任和道德责任是有所不同的。笔者曾撰文指出，对公共行政中的政治责任“更准确的表述应该是公共行政场域中的政治性责任（以公职人员为例，政治责任是指选任制官员的辞职、罢免、解散等政治问责；而政治性责任主要是针对广大公务员的服从、指挥等政治性要求）” 〔7 〕，用曾任锡拉丘兹大学马克斯维尔公民与公共事务学院院长保罗・亨森・阿普尔比的话来表达，这属于公共行政中“政治性的范围（scale of politicality）” 〔8 〕 （P49-50 ）。相应地，公共行政学中的道德责任也最好表述为“道德性责任”。还以公职人员为例，道德责任是义与利、真善美等等涉及终极关怀意义的伦理责任，而道德性责任主要是指公职人员从政要求的职业道德与行为规范。

基于以上辨析，笔者认为用属加种差定义法的技术责任可以表述为：技术责任是与政治性责任、道德性责任相对应的，建基于技术的行政责任。很显然，这样的定义对理解技术责任仍然是不够的，所以我们必须借助于认识论的另一个定义方法，即发生定义法。

（二）用发生定义法界定技术责任。用发生定义法来给技术责任下定义要求我们要从语义学出发，也就是说，“技术的责任”作为技术责任的本义应该得到尊重。什么是“技术的责任”？或者说，“技术的责任”是如何发生的？简言之，就是人们在发明技术和应用技术过程中需要承担的责任。如前所述，在公共行政领域，技术应用是常态，所以笔者认为“技术责任”的第一层内涵就是“技术应用的责任”。再具体解释，包括以下几个方面：一是谁来应用技术。具体操作是公职人员，但技术应用要发挥作用离不开行政组织、尤其在当代服务外包盛行的时代为履行政府职责而应用技术的绝不仅仅只是公职人员，所以准确说是行政组织及其工作人员来应用。二是为什么要应用技术，就是技术应用的目的是什么。是为了提高政府能力和行政绩效，因为这是技术责任产生的本意。三是何时应用。一般而言，在办公技术、机械技术应用方面是与主体所处社会生产力水平和经济基础相适应原则下的及时应用，这是由生产力与生产关系、经济基础与上层建筑这对基本矛盾决定的。而在政府工具应用方面的规律则要复杂得多，但总体原则是要与时俱进、能够满足提高政府能力的要求，否则就会损害政府能力。四是如何应用。就是要充分考虑某项技术应用发挥作用的前提，比如电子政务的前提是“三分电子七分政务”（亦说“三分技术七分管理”），也就是说，电子技术要过关、政务工作电子化是基本前提，其中政务工作电子化更加重要。所以，在这方面的详细解释可以表述为：行政组织及其工作人员为了提高政府能力和行政绩效，遵照一定条件及时应用技术的责任。 同样，“技术性责任”作为“技术责任”的本义也要得到尊重，所以笔者认为“技术责任”的第二层内涵就是“技术性的责任”。再具体解释，除了前面第一层内涵中四个问题同样要考虑外，“技术性责任”需要进一步解释的就是什么叫“技术性”。笔者认为这可以到马克斯・韦伯对官僚制的原始界定中去寻找，因为世界各国行政制度都或多或少地受到韦伯的影响；另外一个重要解释来源就是二十世纪六七十年代的系统管理学派的有关思想。

按照韦伯的设计，官僚制在技术性运行方面最注重的就是规则（标准）、程序和方法，主要包括：通过协议或强迫的方式“制定成章程”，章程有权要求团体成员遵守；团体中的上级必须依照章程所设之制度来发号施令，下级作为团体成员来服从，团体中的每个人都是自由的，但都处于固定的职务等级制度之中，拥有固定的职务权限，并在严格、统一的准则和职务纪律监督约束下工作，任何人不得把职位占为己有；为了应用规则、使行政运行达到完全合理，就必须进行专业培训，并根据专业业务资格通过契约方式任命官员、职员和工人，并以固定的货币薪金支付报酬；行政管理的活动应该持续运作，并建立档案制度，两者共同建成现代组织核心的办公机关。按照韦伯的说法，他的这种设计“形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度” 〔9 〕 （P242 ）。

如果说韦伯是从纯粹的组织技术来设计的，那么系统管理学派则是在充分感受到现代技术的飞速进步后，自觉将工艺技术与组织技术结合起来进行思考的。系统管理学派认为：“组织不仅是一个技术或社会系统，组织要求将人的活动围绕各种工艺技术给以统一与结合。技术系统是由组织任务方面的要求所确定的，而其形式则是由所要求的特殊知识与技能、所采用的机器与设备、情报处理上的要求以及各种设施的布局等决定的。技术系统中的任何变化都将影响组织的其他组成部分。” 〔10 〕 （P204 ）

由此可见，在系统管理学派看来，一方面。“技术是确定任务和专业化程度的关键因素”，先进的技术与新的社会组织是相促共生的，“技术变革可能引起工作不安全感和忧虑感”，“在稳定的作业中，这种相互作用不易被人看到。然而。当技术构成中发生巨大变化时，这种相互依存的关系就会明显化” 〔10 〕 （P219-220 ）。另一方面，系统管理学派又明确提出了“组织中的社会技术与行为技术”的概念，与机械技术、管理技术一起构成了他们的技术概ღ念整体。所谓社会技术，在他们看来就是大型组织和专业组织，其典型代表就是“工作设计-工作丰富化” ；而行为技术则包括敏感训练、事务分析和行为修定等方法。

从韦伯的设计和系统管理学派的思想中，我们可以归纳出技术性责任的总体范畴：其一体现在行政组织的结构-功能体系中的责任安排（定责）上，必须有规则明晰、职责明确的正式组织和公共职位，组织和职位的责任都必须是明确的。相应地，为了履行职责，也应该赋予专业的公职人员配套的权力和资源。其二体现在行政过程的责任实现（履责）上，必须有运作持续、科学合理的法定程序和边界约束，组织的内部运行、与外部的互动都应该形成有规则约束的机制体制。其三体现在绩效评价的责任保证（问责）上，必须有目标明确、赏罚分明的考评指标和实绩记录，不论是公职人员个体，还是行政组织团体，都应该是可以进行责任追究的。这样的归纳在《行政过程的政治――公共行政学新论》（詹姆斯・W.费斯勒、唐纳德・F.凯特尔著，陈振明、朱芳芳等译，中国人民大学出版社2002年7月第1版）一书中也可得到佐证。该书的第一篇“政府做什么以及政府如何做”、第二篇“组织与政府结构的作用”和第三篇“政府组织中的人”基本讲定责，第四篇“政府决策――制定与执行”基本讲履责，第五篇“民主制中的行政”基本讲问责。所以，在这方面对技术责任的解释可以表述为：行政组织及其工作人员在定责、履责和问责过程中应该承担的责任。

综上所述，笔者认为技术责任的定义可表述为：公共行政中的技术责任，就是行政组织及其工作人员为了提高政府能力和行政绩效，遵照一定条件及时应用技术，以及按照一定标准、程序和方法明确责任、履行责任并进行责任评价，即技术应用的责任和技术性责任。其中技术应用的责任主要包括机械技术、办公技术应用责任和行政工具应用责任，技术性责任则是包括以定责、履责和问责为主的整个责任管理流程，它与政治性责任、道德性责任共同构成公共行政中的行政责任。

本图谱主要根据张成福《责任政府论》（载于《中国人民大学学报》2000年第2期）、夏书章《行政管理学》（中山大学出版社，2013年6月第5版）第十一章第三节、库柏《行政伦理学：实现行政责任的途径》（中国人民大学出版社，2001年11月第1版）、王美文《当代中国政府公务员责任体系及其实现机制研究》（人民出版社，2008年9月第1版）第五章的相关内容编制，但本研究进行了两个方面的修改，一是客观责任，一是主观责任。

对客观责任修改的理由：现有文献中的客观责任在文字排列上放在现在的位置，但从其内容看更像是放在上两层级，即排在政治责任、法律责任、行政责任、道德责任之上，所以它包含了法律责任（夏书章《行政管理学》）和政治责任（库柏“对公民负责”）的相关内容。笔者认为，这种分类也是有道理的，但与本文的主题不甚切合，所以没有采纳，而是维持现在的排列，但对内容进行了重构。

对主观责任修改的理由：库柏把信念和价值观分开作为主观责任的第二和第三层级，但其对信念的阐述不甚清晰，或者用他的话说只是一种“相对来说较为持久”的态度。夏书章在《行政管理学》中应该是结合中国特色政治现实将其第三层级修改为政治意识形态，而把信念和价值观合二为一作为第二层级。笔者认为，合并是有道理的，但将政治意识形态作为第三层级的主观责任是值得商榷的，因为它属于政治责任的范畴，不应该放在行政责任里。

三、研究技术责任的意义

技术责任是解决责任合理性的重要基础。技术责任概念的建构将推动关于技术责任的理论研究，从而丰富和完善现有的责任理论。而责任理论的丰富和完善，又将有益于推动政府组织理论、政府绩效管理理论、反渎职理论、反腐败理论等公共行政学领域一系列相关理论的发展。 以库珀强调的三种责任冲突情形为例，可以发现，技术责任在许多情形下都不失为一个很好的冲突解决工具。如：面对两位上级领导给你不同指示这类权力冲突，正如库柏自己说的，“你意识到你必须澄清你自己的主观责任并考虑更为广阔和更为基本的客观责任” 〔3 〕 （P89 ）。可惜库柏到此为止，没有继续往前说，没有讲什么是更基本的客观责任，而是转向了信仰、价值观和原则等主观责任。在这种情形下，教科书里客观责任中的上下级服从关系遭遇了冲突，而以法律为准绳（两位上级都可能是合法的指示）、以公众利益为根本（两位上级都可能不会损害公众利益）两个更高准则也都难以发挥作用 〔3，11 〕 （P63-74，293 ）。如此一来，库柏说的“更为基本的客观责任”就必须另外寻找。现实的行政生活告诉我们，这种情形下，如果能够建立一种基于客观标准的技术责任，那么公职人员就可以用客观标准要求的技术责任（在该案例中可以建立量化考核办法）来化解权力冲突。也就是说，对客观标准负责，就可以承担起库柏说的“更为基本的客观责任”的任务。

同样的道理，公职人员在遭遇角色冲突时也可以借助技术责任的帮助。库柏在书中列举了两种情形，即内部角色与外部角色之间的非典型冲突、内部角色与内部角色之间常见的冲突。其实这两种冲突在中国的行政现实中经常发生，尤其是第一种，因为在中国，过去几十年来各类专家担任公职人员的现象比较普遍。如何化解尊重专业标准的专业人员职业道德（原来的内部角色、现在的外部角色）与尊重上级领导的公职人员职业道德（现在的内部角色）之间的矛盾，是常见问题。在公共行政现实中，不能很好地化解这种冲突成为外行指挥内行并造成决策失误的一个重要因素。要化解这种冲突，可以建立一种严格的决策咨询制度：凡属涉及专业技术问题的决策都必须经过专家委员会咨询论证；赋予专家委员会对专业技术问题实质性的决定权，并承担相应的技术责任；规定行政领导应该承担服从专业意见的技术责任。我们非常高兴地发现，我们党已经充分意识到这个问题的严重性☿，在重大决定中明确提出了要把“专家论证”作为重大行政决策的法定程序 〔12 〕 （P16 ）。

至于利益冲突，最典型的如公地悲剧，显然更需要依靠技术责任作为基础，即作为法律责任、道德责任的基础，才有可能解决好“公地”不被过度使用的问题，因为不能凭空想象“公地”的承受能力。当然，技术责任的研究远不止解决责任冲突的意义。但限于本文主旨，我们暂不展开论述，留待将来更多的研究成果来回答这个问题。

注释：

①目前对“技术责任”这一概念有所研究的成果如下：王美文发表在《湖北大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期的《论技术责任与道德责任在行政责任中的统一性》，及该作者的专著《当代中国政府公务员责任体系及其实现机制研究》（人民出版社2008年9月出版，第9页～10页）；朱迪俭发表在《深圳大学学报（人文社会科学版）》2014年第5期的《公共行政中的三维责任体系：理论与实践》。

②属加种差定义法又称真实定义、实质定义。定义项是由被定义概念的邻近的属和种差所组成的定义，它的公式是：被定义项=种差+邻近的属。用属加种差方法下定义时，首先应找出被定义项邻近的属概念，即确定它属于哪一个类，然后，把被定义项所反映的对象同该属概念下的其他种概念进行比较，找出被定义项所反映的对象不同于其他种概念所反映的对象的特有属性，即种差，最后把属和种差有机地结合起来。

③发生定义法就是由被定义的事物发生或形成过程中的特征作为“种差”，加上该事物所归属的较为接近的“属概念”来进行定义。

④王美文指©出，本文中所指的行政责任与职位责任、职务责任及岗位责任等属于同一个概念。这样，她又否认了技术责任（岗位责任）与行政责任两者之间的种属关系。

参考文献：

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〔10〕〔美〕弗里蒙特・E.卡斯特，詹姆斯・E.罗森茨韦克.组织与管理――系统方法与权变方法〔M〕.北京：中国社会科学出版社，1985.

〔11〕夏书章.行政管理学〔M〕.广州：中山大学出版社，2013.

〔12〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2014.