城乡环境正义:问题、原因及解决路径

〔摘要〕 城乡环境正义是环境正义问题在当代中国的重要表现形式，其实现过程中面临的问题较多，其中环境权力的分布不均是重要诱因之一。从多维权力分布的视角出发透视当代中国城乡环境权力分布状况，发现城市在强制性权力、制度性权力、结构性权力和生产性权力的分布上相对于农村处于绝对的优势地位，严重阻碍了城乡环境正义的实现✘，必须从权力结构调整的视角出发改革既有的环境管理体制，改变现有的城市精英主导的环境话语体系，构建城乡一体的环境共同体，从而推动城乡环境正义的实现。

〔关键词〕 城乡环境正义，权力动因，环境共同体

环境正义作为环境问题研究的重要领域，自20世纪70年代以来一直都是社会科学研究的重点。美国环境保护局将环境正义定义为“在环境法律、法规和政策的制定、使用和执行等方面，全体国民，不论种族、肤色和财产状况的差异，都应得到公平对待和有效参与环境决策”。罗伯特・布拉德将环境正义分为三种形式：程序正义、地理正义和社会正义。彼得・温茨认为环境正义缘起于自然资源的稀缺性，其实质就是分配正义。大卫・施朗斯伯格则认为环境正义不仅仅是分配的问题，还涉及到承认、参与和能力。综合诸位学者的解释，我们可以发现西方学者在对环境正义进行定义的时候，环境收益和环境负担的公平分配始终是环境正义的核心内涵。印度学者古哈从印度环境保护的现实状况出发，指出发展中国家的环境正义不是简单的环境资源的公平分配，更涉及到经济和政治资源的公平分配。国内学者对于环境正义的界定大多将其划分为这样几种类型：群体环境正义、城乡环境正义、区域环境正义、国际环境正义以及种际环境正义等，这一分类充分考虑了当代中国城乡和区域发展不平衡的现实国情。其中，城乡环境正义简而言之就是城市和乡村之间环境收益与环境负担的公平分配，具体来说就是在环境资源的分配和环境保护过程中城市和乡村得到公平对待。笔者主要从多维权力分布的 ϡ视角分析我国城乡环境正义实现过程中遇到的问题，分析其原因，并提出解决思路。

一、实现城乡环境正义过程中存在的问题

与国际环境正义、区域环境正义相仿，城乡环境正义包含了城市和乡村两种不同的地域范畴；与群体环境正义相仿，城乡环境正义涉及到当代中国最大的两类人群：市民和农民。因此，城乡环境正义本身既包含地域因素，也内含着职业因素和身份因素。有学者将布拉德对于环境正义的三种分类应用于我国城乡环境考察中，认为我国当前城乡环境二元趋势所体现出来的环境正义问题，也可以从布拉德的环境正义的三种分类中加以考察，认为城乡环境正义问题表现为：城乡环保制度安排和环境资源分配中的程序正义、城乡环境补偿中的地理正义和城乡居民承受环境风险的实质正义〔1 〕。笔者认为，城乡环境正义问题的表现形式多样，但主要可以包括以下几个方面：

第一，城乡环境法制资源分配不公。法制资源分配不公突出表现在立法和执法两个层面。我国的环保法律体系包括宪法、环境保护法律、环境保护法规、规范性文件以及一些资源类的法律法规，其中《中华人民共和国环境保护法》是环境保护体系的基本法，环境资源保护类法律主要包括水法、森林法、草原法等等，污染防治类的法律包括大气污染防治法、水污染防治法等。目前我国环境保护方面的法律有三十多部，行政法规有九十多部，2015年开始实施的新环保法在信息公开和公民参与方面更是有了明确的规定。可以说，中国的环境保护法律体系基本完备。但是，不能因此否认现行的环境保护法律体系以城市为主，而农村环境保护法制不健全。虽然新的环保法增加了各级人民政府应当“促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施”，保护农村环境，“县、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”等内容的规定，但是关于农业的生态补偿、城市向农村转移污染物等问题并无具体的可操作性规定，水污染防治法等法律法规中普遍存在着在农村适用困难的问题，整个环境保护法律体系中对于农村环境保护的规定散见于各个单项法律规定之中，并没有专门的农村环境保护法律，农村和农民的环境权益保障仍有待进一步加强。在执法环节，城乡的差异更为明显，城市的执法机构和人员配备不成比例的远远多于农村，乡镇环境监测和环境➳法律执行亟待加强。

第二，城市向农村转移污染产业和污染物而无相关补偿。20世纪70年代末之后很长一段时期，工业“三废”的污染严重，绝大部分都直接排入江河和农村，甚至到80年代还存在着大范围的用工业污水进行灌溉农田的情形，造成大范围的土壤和耕地污染。改革开放之后，随着城市的产业升级，许多重污染性企业纷纷迁往农村，在农民环境知识缺乏和地方政府招商引资的背景下，直接对农村造成了几乎不可逆的环境破坏，而这种环境破坏者却没能承担相应的责任。

二、城乡环境正义问题产生的权力动因分析

第一，城市拥有的对农村直接的强制权力使得农村在环境资源的分配和环境损害的分配中处于不利地位，直接导致城乡环境正义问题的产生。不论是长期存在的市管县体制还是新近试行的省管县体制，城市对农村都拥有直接的控制权力，这种控制权力不仅体现在人事任免上，还体现在通过财政转移支付、技术指导等各种方式上。从环境基础设施的分布来看，广大农村的环境基础设施的建设严重滞后，农村的环境管理机关普遍存在经费缺乏、人员缺乏和技术缺乏的生存环境，无法对农村的面源污染进行有效的监控和管理，更为严重的是城市生产和生活污染物逐渐通过越来越隐蔽的方式向农村转移，不少污染物的转移正是在政府大力倡导的招商引资的重点项目包裹之下，在堂而皇之的名目之下，由此出现了农民被迫在生存权和环境权益之间进行选择的恶性局面。

第二，现行的环境管理体制使得城市相对于农村具有更多的制度性和结构性权力，农村处于环境管理体制的末端和支流。现行的环境管理体制是典型的自上而下的和城市中心主义的，无论是环境法律法规的出台还是环境政策的制定和执行，农村更多的是处于被动的接受的地位，环境监测的主要对象在于城市的点源污染，环境管理的“三同时”制度和环境影响评价制度执行过程中，城市居民和环境管理者比农村居民和环境管理者参与得更多、更深入。现行的环境影响评价制度对于县级以下政府及有关部门的规划未提出明确要求，广大农村地区经常存在项目先上马、环评后跟上的情况，新环保法虽然对公民参与作出了原则性规定，但对于参与的具体形式未明确指出，而现实环境影响评价制度过程中的公民参与经常表现为问卷的形式，这种形式的参与显然对于文化水平不高的农村居民来说存在着一定的难度，新环保法将环境公益诉讼的主体范围进行了拓展，将符合条件的社会组织纳入其中，但是“依法在设区的市级以上人民政府民政部门进行登记并且专门从事环保公益活动连续五年以上无违法记录”的条件要求，使得绝大多数的乡村环境公益组织丧失了环境公益诉讼的资格。从环境管理的机构设置上，我们可以发现农村环境管理机构匮乏，在乡一级几乎没有成立正式的管理机构，村委会更是因为资金和人员的缺乏而难以开展环境治理，在决策者眼中，农村环境事务的重要性远远不如经济发展重要，农村环境事务也不如城市环境事务那么紧迫。在环境管理者看来，城市的环境污染比农村要严重，而事实并非如此，农村的环境污染非常严重，由于农药化肥的不合理使用以及企业非法排污，部分地区的土壤无法耕种，农村的生活垃圾和城市转移而来的生产生活垃圾还有许多长期处于无人管理的状态，从整体上来看，整个城市的环境在逐渐好转，而农村的环境却是在恶化。农村处于整个环境污染风险的第一线，但却处于整个环境管理体制的末端和支流，而且在自觉或不自觉之中，农村的环境管理者主动或被动地逐渐接受了这一现实。 第三，城市精英群体在环境话语权中占有全面优势地位，使得农村居民难以意识到城乡环境正义问题的存在。与强制性权力、制度性权力以及结构性权力相比，环境事务中的话语权更易为人们所忽视。环境问题本身是一个客观存在，但是城乡环境正义问题则是一个建构出来的问题，它取决于人们对于正义的理解，这种对于正义的理解就是话语权问题。现行的环境话语体系是城市在建构，农村只是被动参与，城市拥有更多的环境知识精英，他们运用自己的专业知识定义了环境问题的现实状况以及解决办法。以环境NGO为例，中国的环境类NGO绝大部分在城市，所从事的也大多是城市环境治理，而广大农村地区农民自己成立的环境类组织则不被认可，许多地区沿袭多年的环境治理办法因为不符合城市环境精英制定的科学标准而被抛弃。中国城市居民开展的环境类的邻避运动因为成功地将污染企业赶出了城市而受到广泛好评，被认为是城市公民社会的发展。然而，这些污染企业被赶出城市之后最终落户在了农村，从城市居民的角度来看，他们通过自己的行动维护了自己的环境权益，但是从农村村民角度来看，正是这些邻避运动，将PX项目等污染企业赶到乡村，这实际上是城市施加给农村的不正义。

在环境话语体系的建构过程中，经济理性始终存在，这种经济理性的观点认为只要有贫富差别，就一定会产生环境正义问题，但只要事先同意并且给予补偿就不存在不正义 〔9 〕，但是这种经济视角研究环境正义问题存在着难以克服的缺陷：经济取向没有考虑环境平等保护的问题、外部性的内部化并没有真正内部化外部成本、经济方法♀对自然的评估存在着原赋效果的困境和经济市场所要求的充足咨询难以达到 〔10 〕。同样，在城市精英的环境话语建构中，农村的环境价值被严重低估，从最小成本和最小抵抗路径出发，农村自然而然地成为城市垃圾的倾倒地，农村为城市的环境污染买单，而现行的环境污染检测体系为城市精英以科学的名义确立，农民在遭遇环境污染之后，常因环境侵权证据的科学性不够而导致环境维权失败。

有学者指出，我国环境问题的建构表现出某种程度的单向性，具体表现为三个方面：一是建构主体的单向性――环境问题的建构在总体上表现为政府和精英向普通公众的单向动员；二是建构内容的单向性――环境建构的主要内容是一般性地宣传环境问题和环境保护，反映了某种重视环境的价值取向，但是缺乏维护自身环境权益而进行的建构活动或者说这类活动的组织化程度不高、公开性不强；三是建构观念的单向性――在环境问题建构的背后，实际上存在着片面强调人们保护环境义务的倾向而忽视了对于人们环境权益的宣传和建构 〔11 〕 （P166 ）。同样在环境正义的问题上，城市精英从城市中心的视角出发选择符合城市利益的环境正义观，并从环境决策、环境管理体制等各个方面固化这一正义观，最终在话语权上控制了农村。城市居民狭隘的环境正义观使其忽视了城乡环境一体的客观规律，各类环境邻避运动的结果显示污染项目被迫迁移到离城市更远的农村，说明城市居民的环境共同体话语体系并不包括农村。

三、实现城乡环境正义的路径选择

权力分布不均导致城乡环境正义问题的长期存在，要彻底解决这种城乡环境正义问题，必须对城乡环境权力进行重构，对既有的环境管理体制进行改革。笔者认为可以从以下几个方面采取措施：

第一，改革传统的自上而下的城市中心主义的环境管理体制，赋予农村在环境事务上更多的制度性权力和结构性权力。在将各类政府政策纳入环境影响评价的同时，进一步完善现有的环境影响评价制度，在重大项目上马过程中强化村民作为利益相关者的知情权和参与权，在环境事务上赋予村民更多的环境自主权，在此基础上逐步改变现有的城市中心的环境管理体制，改变自上而下的权力结构，建设矩阵型的环境管理组织机构，让包括村民在内的社会主体成为环境决策的直接参与力量。

第二，改变现有的城市精英主导的环境话语体系，保障农村的环境话语权。基于城市精英对于环境话语体系的主导作用，农村在吸收现代环境理念和知识的同时，应当注重本土环保经验的总结，培育农村本土的环保类社会组织，鼓励农村精英参与城乡环境保护，建立合理的农村环境诉求反馈机制，充分保障农村的环境话语权 〔12 〕。在环境资源的分配和环境保护过程中，应当重新评价农村和农业的环境价值和环境利益，通过科学的设计，从整体上对于农村的环境资源进行市场评估，对于不同区域的环境资源作用的发挥程度进行量化，建立和完善城乡环境补偿制度，尤其要注意解决环境负担分配过程中农村环境价值被严重低估等问题。

第三，构建城乡一体的环境共同体，推进城乡环境公共服务均等化，进而促进城乡环境正义的实现。环境权是公民基本人权之一，环境权的实现不应当受城乡二元结构的限制，清洁的水、空气、道路、绿化等基础环境公共设施的建设必须本着以人为本的观点，从满足公民的环境利益和需求出发，而不能一味地从经济利益等视角出发，城市与农村在环境利益上难以分割，相互影响，城乡环境本是一体，因此，从城乡二元对立的视角出发试图解决环境问题是违背基本环境规律的，也不符合环境人权的要求，因此，建构城乡一体的环境共同体，推进城乡环境公共服务均等化，不仅是城乡环境正义实现的必然要求，也是其实现的必由之路。

城乡环境正义是当代中国环境正义问题的重要表现形式，环境问题的不可分割性与城乡二元体制的对立是城乡环境正义问题产生的重要原因，但从更为根本性的层面来看，城乡环境正义问题的实质就是城乡环境利益与环境负担分配的不公平，这种不正义的存在与环境权力的分配息息相关，城市通过自身的优势地位，在环境权力关系中占居着相对于农村的绝对优势地位，要想彻底实现城乡环境正义，必须扭转这种不平衡的权力配置，在权力配置均衡的基础上才有可能实现城乡环境正义。城乡环境正义的解决期待城乡环境一体化的推行和城乡环境共同体的建设，在这一过程中处理好发展与环境保护之间的相互关系、处理好不同区域在环境利益之间的分配等，这些问题的解决都有助于城乡环境正义的实现，都是亟待研究和解决的现实问题。

参考文献：

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〔8〕Michael. B & Raymond .D. Power in Global Governance〔M〕.New York： Cambridge University Press，2005.

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