城市增长、城市蔓延与城市增长边界管理

[摘 要] 城市增长导致城市在空间规模上的扩张，城市空间低密度、无序的扩张导致了城市蔓延。城市增长边界作为西方一种治理城市蔓延行之有效的手段被引入我国。本文从经济学角度分析了城市蔓延的发生机理，通过论述的城市增长边界的内涵和管理实践为我国治理城市蔓延提供了依据和思路。

[关键词] 城市增长；城市蔓延；城市增长边界

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07.114

[中图分类号] G916 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）07- 0232- 03

1 引 言

改革开放30多年来，中国经济取得了巨大的进步，城镇化的进程带来了城市发展， 城市数量、城市人口以及城市中心区的面积都在过去30多年里都得到迅速增长，但由于缺乏配套的科学城市规划和建设，随之而来的是随着城市“摊大饼”式空间的扩张，造成了城市蔓延现象，引发了一系列诸如，人口膨胀、交通拥挤、环境污染、耕地减少、住房紧张及就业困难等城市病。党的十八大报告指出“优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。城市增长边界（UGBs）作为在国外一种较为成熟的治理城市蔓延的规划手段近年来一直引起了国内学者的注意，并从实践上验证其有效性。本文从经济学意义上探讨了城市增长边界对城市蔓延的有效管理，为城市规划政策提供经济学依据。

3 我国城市蔓延的原因分析

第一，城市规划政策的碎片化，不连续。城市发展是自发的市场行为，城市发展的问题千头万绪，城市管理者在制定城市规划政策时，并没有从历史宏观的角度，对城市的发展作一个长期的规划，处理城市问题一事一议，使得城市政策的制定相互隔离，没有相关性。致使城市呈无序化发展。

第二，房地产行业的急速扩张。从2003年起，我国的房地产行业进入发展的高速通道。地方财政的主要收入来源就是卖地，同时，银行对于房地产大力扶持，致使巨额资本流入房地产，使得房地产的发展更加处于一种“大而不能倒”的境地。政府、银行、开发商构♥成了一个利益共同体，从而绑架政府对于建设用的决策倾向于房地产开发，使的建设用地急剧减少，甚至侵占了耕地资源。

第三，环境资源的侵占成本低。我国对于环境资源的保护并没有做到和欧美发达国家一样，缺少相应的保护政策。由于缺少有效的环境政策，企业和开发商并不支付（至少不全部支付）他们的土地龙方式或土地开发决定对环境施加的影响。结果，一方面导致土地的过度开发，并使社会来承担其产生的负面外部效应；另一方面，导致土地利用的无效率或低效率。

4 城市增长边界（UGBs）内涵及管理实践

城市增长边界（Urban Growth Boundaries，UGBs）是西方国家为了遏制城市蔓延所带来的严重社会、经济以及环境问题，由美国首先提出的一种城市用地管理政策工具，并以期提供一项新的技术解决措施与空间政策响应。最早在 1976 年由美国的塞勒姆市（Salem）提出，为“城市土地和农村土地之间的分界线” 。该市通过城市增长边界划定了塞勒姆都市区的发展范围，用于解决当时塞勒姆市与其相邻的波尔克（Polk）和马里恩（Marion）两县在城市规划管理中的冲突：规定边界以内的土地可以用作城市建设用地进行开发，边界以外的土地则不可用于城市建设用地开发 。不同的学者以不同的方式定义了UGBs∞。Richard Sybert在1991年提出：“UGBs是围绕城市划定一条限制其外部发展的线”。D.Porter在1997年提出：“城市镇站边☤界将城市增长边界限制到某个特定区域，并且阻止城市延伸到外围村庄。”Williams则提出UGBs是“城市地区周围抑制市区范围增长的一条边界线，边界以外的土地，应保持在低得多的密度，不提供供水和排水服务，形成城市和农村明确的分界线”。

我国《城市规划编制办法（2006 版）》明确规定“划定禁建、限建、适建和已建四区，控制和引导中心城区发展”。但是，由于对其内涵理解和划定标准出现不一致，在城市发展中的现实意义并没有凸显。例如，适建区的开发时序；限建区作为禁建区和适建区的过渡与两者的区别并不明显，在实际操作中有明显的漏洞，且在城市发展的未来时间内相互转化机制不明晰。由此引入城市增长边界的概念，对四区划定进行深化和整合，使其更具可操作性。第一，通过城市刚性增长边界整合严格限建区和禁建区。城市刚性增长边界在对禁建区和限建区中对城市生态格局安全起控制性作用的因素整合的基础上划定，明确区分未来应保留和开发的区域，并且依托河流、道路、山体等地理要素进行标识，具有明确性。第二，通过城市弹性增长边界深化适建区和一般限建区。城市弹性增长边界通过综合经济效益、土地需求的时空尺度控制、环境保护等要素确定适宜建设用地的发展时序，并识别限建区中哪些区域可以发展、何时发展及何种程度地发展，在城市建设用地突破适建区情况下满足城市用地需求。

5 小 结

城市增长边界（UGBs）作为一种针对治理城市蔓延的工具被引入我国。国内外增长边界产生的背景不同。以美国为主的西方国家应用增长边界主要是为了应对小汽车交通带来的城市蔓延及郊区化带来的中心城市衰退；而我国与美国相比，郊区用地更为紧凑，应用增长边界主要是为了应对快速城市化时期大中型城市急剧膨胀对周边生态用地的侵占和土地资源的浪费。

城市空间增长边界控制与管理的工具复杂多样，一些传统的城市规划手段，如土地利用区划（Zoning）、土地细分规则（Subdivision）和开发许可（Development Permit）都属于城市空间增长管理的实施工具。而✈从具体的实施步骤来看，则可以将城市空间增长管理工具划分为边界设定和配套政策设定两个层面，后者还可包含税收调节、产权控制等内容。在我国，可以尝试在不同的区域将绿带、城市增长边界和城市服务边界加以结合使用。如将城市周边需要永久性或长期保护的开放空间和农用地划为绿带区域，禁止其开发；在需要一定时期内加以保存的开放空间和农用地边缘设定城市增长边界，防止其在特定的时期内受到城市化的侵蚀；而在环境承载力高、周边基础设施配套良好，需要进行大规模开发的地区则划定城市服务边界，使新的城市发展能够集中在该地区，从而合理有效地利用土地资源。

此外，包含税收、产权管理等内容的综合性的配套政策对于城市空间增长管理的实施具有极为重要的作用。通过对城市空间增长边界内外税率的调节，可以加大边界外开发的成本，将城市扩展引导至设定的边界内。对于城市空间增长边界外的房地产交易和保有征收高于边界内的税费，可以抑制边界外的开发，同时保障边界内城市开发土地的正常供应，防止出现房地产投机，促进城市用地得到高效合理的利用。

中国学界一直对于城市增长边界持较为积极的态度，但大多肯定其理论作用，忽视了综合配套措施的使用，并缺乏对其特定地区实践的探讨，以及成本分析和机制探讨。事实上，在实现类似目标的过程中，绿带、城市服务边界、设定开发上限和暂缓开发等政策，都可以替代城市增长边界来加以使用；而税收政策、财政补贴政策、区划、开发许可控制等手段，则是与城市增长边界配套加以使用的。在城市增长边界的实施过程中，特别要注意的是，城市增长边界是一整套政策，而非简单的地理划线。因而，只有把城市增长边界政策作为一项综合性的政策来加以制定和实施，才能获得良好的成效。

主要参考文献

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