制度变迁视域下的农村义务教育财政监督研究

摘 要：国家对农村义务教育的财政投入，有力推动了农村地区义务教育事业的快速发展。而如何对农村义务教育财政进行有效的监督，以保证有限的资源发挥出最大的效益，是当前亟待解决的问题。从制度变迁的视角，对义务教育财政监督体制的发展历史做了回顾。农村义务教育财政监督方面还存在一些问题，如义务教育财政监督机制不健全，义务教育财政监督存在滞后性和被动性，义务教育财政监督的方式单一以及对违法违纪制裁无力，因此，应对义务教育财政进行全程监督，引导公众舆论监督农村义务教育财政，义务教育内部财政监督主体也应成为被监督的对象，完善对义务教育财政违法的惩罚机制。

关键词：制度变迁；义务教育；财政监督

中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2014）04-0043-04

一、问题的提出

义务教育是适龄儿童和青少年必须接受的，具有一定年限的一种强制的、免费的教育[1]，它是基础教育的重要组成部分，加大对义务教育财政的投入，对于实现教育起点公平，提升国民素质，落实教育优先发展的战略具有重要意义。2010年，国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出，在财政拨款等方面向农村倾斜。自2006年国家将农村义务♫教育纳入公共财政保障的范围以来，中央财政6年累计安排义务教育相关经费近5500亿元。2012年，中央财政共安排农村义务教育经费保障机制资金864.5亿元。[2]

国家对农村义务教育财政的大力投入，有力地改善了农村义务教育事业的面貌，推动了农村地区义务教育事业的快速发展。然而，如何对数额庞大的农村义务教育财政进行有效的监督，以保证稀缺的资源发挥出最大的效益是亟待解决的课题。本文从制度变迁的视角，对义务教育财政监督体制的发展历史做了梳理，并总结了现行农村义务教育财政监督体制存在的问题，并据此提出了建议。

二、义务教育财政监督体制的历史沿革

（一）中央负责、统一管理（1949-1979）

新中国成立后，我国实行中央统一财政、统收统支的财政政策。中央实行高度集中的计划经济体制并相应地建立起高度集中的监察体制。同时，中央成立了财政部，财政部设立了监察机构，随后从中央到地方各级政府陆续设置了财政监察机构。“一五”计划期间，我国基础教育纳入国民经济计划，按中央、省（市）、县三级财政管理，实行“统一领导，分级管理”的财政管理体制。1958-1971年，基础教育管理权下放到地方后，基础教育经费由地方财政安排，实行中央与地方相结合，以地方为主的财政管理体制。1972-1979 年，在中央统一计划下，基础教育以地方管理为主，基础教育经费在中央安排下达国家预算时“戴帽”下达，专款专用。[3]这为义务教育财政监督工作的开展提供了相应依据。

（二）地方负责、以乡为主（1980-1993）

1980年，我国对财政体制进行了重大改革，国家预算由过去的“统收统支”改为“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”的体制，即由过去的中央政府统一管理国家全部财政收支的中央财政体制，变为中央与地方分级管理财政收入与支出的分级负责体制。从此，普通初、中等教育投资的分配与管理开始交由地方负责，用于义务教育的经费由地

方分担和筹集，中央只给少量补助。同年，国务院批转了《财政部关于财政监察工作机构设置的几项规定》，对财政监察机构的设置、任务、领导关系、工作制度做出了明确规定。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中，明确指出除大政方针和宏观规划由中央决定外，基础教育的管理权限，包括具体政策、制度、计划的制定和实施都属于地方，乡财政收入主要用于教育。1986 年，我国第一部《义务教育法》明确制定了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以乡镇为主”的义务教育投资体制。[4]

（三）分权分税、以乡为主（1994-2000）

1994年，我国实行了分税制改革，分税制改革使得财力呈现逐级向上集中的趋势，但由于事权没有做相应的调整，县乡两级财政压力还是很大，义务教育经费短缺的问题更加突出。为了解决义务教育经费不足的问题，《教育法》将多元筹集教育经费列为义务教育经费筹集的法制化途径。1999年，财政部召开全国财政监督工作会议，明确提出财政监督是财政管理的重要组成部分，要把监督与管理更紧密的结合起来，逐步从监督检查型转变为监督管理型，从此，义务教育财政监督开始了从检查型监督向管理型监督的转变。2000年，我国开始试点推行农村税费改革，农村教育费附加和教育集资被取消，这虽减轻了农民负担，理顺了农村财税体系，但是相关配套改革没有及时到位，造成义务教育经费的紧张。

（四）分级管理、以县为主（2001-2005）

为了缓解义务教育财政困境，2001 年 6 月，我国政府颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，明确规定“义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的财政体制”。 虽然农村义务教育投入“以县为主”要比“以乡为主”更有利于教育经费的保障与落实，但不少贫困县财力本身也比较紧张，不能充分提供充足的义务教育经费，义务教育财政仍然呈现出“吃饭财政”的特点，而没有走出教育经费紧缺的困境。2004 年，全国范围内的中小学推广实施 “一费制”，这一措施规范了学校的收费行为，有力地推动了义务教育在全国范围内，特别是在经济欠发达地区实现均衡发展。2005 年，国务院提出，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起中央和地方分项目按比例分担的农村义务教育经费保障机制。[5]

（五）省级统筹、逐步免费（2005-至今）

2005 年 12 月，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，设计了“明确各级责任，中央地方共担，经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育经费保障新机制，明确了各级政府在义务教育中应承担的责任，并制定了具有可操作性的改革步骤。2006 年，我国对《义务教育法》进行了修订，规定“实施义务教育不收学费、杂费”。当年，我国在西部地区实施农村义务教育保障机จ制。2007年起，国家又对中、东部地区义务教育阶段的农村学生全部免除学杂费。2008年，我国城乡义务教育全面进入免费时代。[6]新机制完善了“以县为主”的义务教育财政体制，不仅在很大程度上解决了义务教育中经费不足的问题，而且使得各级政府在义务教育供给方面的支出责任更加明晰，为义务教育事业改革迈向深水区奠定了坚实的基础。2010年，党中央、国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出，建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。努力缩小区域差距，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教 ☻育的转移支付力度。[7] 三、农村义务教育财政监督存在的问题

（一）义务教育财政监督机制不健全

在我国教育法律法规中，虽然有关于教育财政监督的条文，但是不系统、不具体。而且，这些法律法规大多是原则性的，缺乏详细的配套措施和实施细则，这就不可避免地导致义务教育财政监督体制的不健全，对义务教育财政监督力度的不足。此外，还有一些因素限制了义务教育财政监督机制合理地有效地运转，如监督技术与监督手段相对单一、监督环境相对封闭、监督机构自身建设存有缺陷等。早在1993年，《中国教育改革和发展纲要》就明确提出，逐步提高财政性教育经费支出占GDP的比例，至20世纪末达到4%的目标，但由于对义务教育财政投入监督的无力，这一目标直至2012年才得以实现。由义务教育财政监督体制的不健全导致义务教育财政监督的力度不足，由此可见一斑。

（二）义务教育财政监督存在滞后性和被动性

现阶段对义务教育财政监督的内容与方式，仍以直接检查以及针对事后的教育财务会计结果进行处理为主，而缺乏事前监督和事中监督。这在很大程度上还是一种事后监督，使对义务教育财政的监督存在滞后和被动的问题。例如，对义务教育财政投入的监督往往是在年度或半年度完结后，再根据需要对义务教育财政投入到位情况进行监督。这种监督方式具有明显的滞后性和被动性，因为即便是发现了问题，也只是对既成事实的监督，而无法改变事实，因而属于一种“马后炮”式的监督。对义务教育财政监督的滞后性和被动性，不利于及时发现和纠正在义务教育财政运转过程中出现的问题，因而难以保障义务教育财政的合理高效运转。

（三）义务教育财政监督的方式单一

义务教育财政监督方式较为单一，未能发挥其应有的整体作用。在对义务教育财政监督的过程中，人们往往只重视专门监督的作用，而忽视一般监督和职能监督；在经常性、定期和不定期监督中，经常性监督往往不被重视；在单向监督和双向监督中，往往重视自上而下的监督，而忽视自下而上的监督；来自教育部门内部实施的监督比较多，而来自教育部门外的监督，尤其是来自广大人民群众的监督比较少。上述情况表明，我国教育财政监督的方式不够完备，且在运作过程中不够科学，以致于不能对义务教育财政形成强有力的立体监督。由于监督方式的单一、缺乏科学性，在义务教育财政资金运转的过程中，诸如截留、挪用义务教育经费，义务教育财政损失浪费严重等问题也就时常发生。

（四）对违法违纪制裁无力

由于监督机构有职无权，或无法独立行使职权，因而只能进行一些督促和调解性的工作，而缺乏强有力的仲裁权力，这就很难使监督发挥出应有的威慑作用。即使是某些有制裁权力的监督机构，也会因各种因素的影响，在处理相关问题时，往往也是大事化小，小事化了，或者以党纪处分代替政纪处分，以政纪处分代替法律制裁。事实上，我们也很少见到有哪一级政府因为违反《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》等有关教育财政的法律法规，或没有保证对义务教育财政的足额投入而受到党纪、政纪处分和法律制裁。由于缺乏严厉制裁措施，也就难以形成强有力的监督机制，义务教育财政运转过程中出现的违法违纪问题也就难以约束。

四、加强农村义务教育财政监督的对策

（一）对义务教育财政进行全程监督

教育，尤其是义务教育，是社会资源再分配的重要手段。[8]加强对义务教育财政的监督，对于教育公平和教育均衡的实现具有重要意义。第一，加强义务教育财政预算监督。义务教育财政预算反映了某一阶段义务教育事业发展计划和发展规模，规定着义务教育经费支出的用途和数量。强化对义务教育财政预算的监督，有助于合理配置公共资源，促进公共财政向农村义务教育倾斜，保障农村义务教育经费的来源稳定。第二，加强对义务教育财政拨款的监督。义务教育财政拨款是对义务教育经费预算的执行，只有用于义务教育的经费足额拨付到位，义务教育事业的快速发展才有可靠的保障。加强对义务教育财政拨款的监督，就应该加强事前监督、日常监督以及事后监督。第三，加强对义务教育财政支出的监督。加强对义务教育经费的支出监督，不但有助于保障有限的资金得到充分合理的利用，而且有利于提高农村义务教育财政资金分配与使用的安全性、规范性与有效性。第四，建立规范的义务教育转移支付制度。[9]义务教育财政转移支付是上级政府划拨下☂级政府的，用于义务教育事业发展的财政补贴。规范义务教育转移支付制度，有助于增加对农村地区义务教育财政的转移支付，解决地区间义务教育财政的不平衡问题。第五，加强对义务教育财政决算的监督。义务教育财政决算是对年度预算执行情况的总结，是党政领导决策的重要依据。加强对义务教育财政决算的监督，可以提高整个教育体系中义务教育部分的决算工作质量，为更好的编制下一年度义务教育财政预算做铺垫。

（二）引导公众舆论监督农村义务教育财政

义务教育涉及千家万户，惠及子孙后代。农村义务教育事业的发展是实现社会合理流动的重要基石。社会各界既有关心支持农村义务教育事业发展的义务，同时也有监督农村义务©教育财政的权利。这是因为用于农村义务教育的资金，归根结底是来源于社会，来自于每一位纳税人。同时，公众舆论对义务教育财政的监督属于外部监督，有其自身的优势。一方面，他们分布面广，接触面大，信息渠道众多；另一方面，随着信息技术的飞速发展，从外部对义务教育财政资金的监督的障碍逐渐减少，公众舆论监督更是如鱼得水。因此，积极引导公众舆论对农村义务教育财政进行监督，可以有力促进农村义务教育财政的规范运转，确保有限的资源得到合理与高效的利用。同时，只有农村义务教育财政完全进入公众舆论监督的视野范围，才能有力地保障农村义务教育财政的公开、透明与阳光。

（三）义务教育内部财政监督主体也应成为被监督的对象

我国对教育财政监督和评价的主体主要有：各级人大，各级政府教育部门，各类学校，公众与舆论等。其中，各级政府教育部门及各类学校是义务教育财政监督的内部监督主体，他们在各自的职责范围内承担着不同的监督任务。加强对义务教育内部财政监督主体的监督，有助于促使其更好地履行相关职能。比如，加强对各级政府及教育相关部门的监督，有利于统筹义务教育经费，拟定义务教育拨款、义务教育基建投资的方针，促使其及时发现所辖范围内义务教育经费分配使用中的问题，并及时调整相关政策。而加强对学校的监督，则有助于其对资金进行有效合理的配置，实现资金的使用效率和效益，促使学校均衡协调发展。

（四）完善对义务教育财政违法的惩罚机制

完善对义务教育财政违法的惩罚机制，对纠正义务教育财政违法行为，维护义务教育经费使用秩序，提高对有限的经费分配使用的安全性、规范性和有效性，推动农村义务教育事业快速发展有重要作用。同时，要完善义务教育财政的监督机制，就必须完善对义务教育财政违法的惩罚机制。监督机制的作用在于监视督查义务教育财政资金运转过程中的各个环节，纠正各种偏差，保证义务教育财政资金的效率和效益。惩罚机制的作用在于对义务教育财政资金运转过程中出现的违背程序和原则的问题进行相应的惩罚，以杜绝此类问题的再次发生。一个完善的义务教育财政监督体系，离不开强有力的财政违法制裁机制，否则，义务教育财政监督体系就是一个纸老虎，义务教育财政监督制度也将成为一纸空文，而没有任何约束力。

参考文献：

[1]谢秀英.我国义务教育财政问题探析[J].陕西师范大学学报，2003（1）：101-107.

[2]中央财政安排义务教育经费 6年投入5500亿元[N].人民日报（海外版），2012-12-26：1.

[3]戴金男.我国义务教育财政体制的演变及存在的问题[J].当代教育论坛，2011（1）：55-57.

[4]郭雅娴.我国义务教育财政体制变迁的回顾与反思[J]. 湖南科技学院学报，2013（12）：136-138.

[5]教育部.关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知（国发[2005]43号）[Z].2005.

[6]许传军.我国义务教育财政制度变迁路径依赖与破解[J].基础教育，2010（1）：38-41.

[7]国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[Z].2010.

[8]王蓉.我国义务教育财政问题研究：回顾与展望[J].教育与经济，2004（4）：43-47.

[9]王强.我国义务教育财政转移支付问题及对策[J].教育与经济，2011（1）：37-40.