国外政府绩效管理法制化研究述评
摘 要：
政府绩效管理法制化是政府绩效管理制度化的重要标志，也是政府绩效管理研究的重要内容之一。美国、日本和韩国均对政府绩效管理进行了专门立法。澳大利亚由多部法律共同组成了政府绩效管理法律体系。国外（美澳日韩）政府绩效管理法制化研究主要集中在政府绩效管理法制化目的、政府绩效管理法案主要内容与实施效果、政府绩效管理法制化国际比较等方面。我国政府绩效管理法制化应在本土语境下构建，关注地方政府绩效管理立法实践与实施效果。
关键词：政府绩效管理；法制化；国际比较
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2016）01-0088-08
一、引 言
20世纪70年代初，在西方国家伴随着新公共管理运动，政府绩效管理成为一种新的管理方式被引入政府。政府绩效管理是指通过高效和可靠的方式完成组织目标，以此来提高政府组织绩效的管理过程[1]（p.57）。历经四十多年的发展，国外政府绩效管理不仅体现出科学化和民主化的发展特征，并且通过法制化的方式为其提供了稳定的制度支持和保障。国外政府绩效管理法制化实践中，美国、澳大利亚、日本和韩国政府绩效管理法制化在内容、形式和结构上都具有一定代表性。美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，是世界上最早以立法的形式确立政府绩效管理制度的国家，2010年又颁布了《政府绩效与结果修正法案》，成为之后许多国家政府绩效管理立法的重要参考文本。日本和韩国是亚洲地区对政府绩效管理进行单独立法的国家，并且已实施多年。相对于美国、日本和韩国的专门立法，澳大利亚国会对政府绩效 ﭢ管理进行了分散立法，相关立法内容存在于多个法律中，成为政府绩效管理分散式立法的代表。
当前，我国政府绩效管理还没有中央立法，主要以地方立法为主。本文通过对以上四国政府绩效管理法制化研究文献进行梳理和分析，以此来了解国外政府绩效管理法制化建构、政府绩效管理法案实施效果及存在的问题。通过对国外政府绩效管理法制化研究述评，可为我国地方政府绩效管理法制化研究提供参考，也有助于构建我国政府绩效管理法律制度。
二、国外政府绩效管理立法概述
美国、日本和韩国都对政府绩效管理进行了专门立法（参见表1）。美国国会于1993年颁布《政府绩效与结果法案》（简称GPRA），GPRA不同于美国早期的政府管理改革，它是第一次以立法的形式而不是政府公告形式确定了政府绩效管理制ถ度[2]。2010年美国国会又颁布了《政府绩效与结果修正法案》（简称GPRAMA），GPRAMA是在原有GPRA基础上，对政府绩效管理各个操作环节进一步具体细化。日本国会于2001年通过由日本政策评估和独立法人委员会（MIC）起草的《行政机关政策评价法》（简称GPEA），此法案提出明确的日本中央政府政策评估框架，以此来提高政府评价的效率和效力。韩国在2000年颁布了第一部《政府绩效评估框架法案》，之后由于实践中出现了评估类型混乱、评估效率低下等问题，于2006年又颁布了新的《政府绩效评估框架法案》（简称GPEFA），对各类政府绩效评估进行了整合。
澳大利亚政府绩效管理没有专门立法，而是由多部法律共同组成了政府绩效管理法律体系（参见表1），其中涉及个人绩效管理的法律主要包括：《公共服务法案 1999》（简称PSA）、《澳大利亚公共服务委员会指南》（简称APSCD）、《澳大利亚公共服务委员会绩效管理指南（绩效管理）修正案 2014》（简称APSCAD ），这些绩效法律主要是保证一个公平和开放的绩效管理系统，引导政府机构中的以绩效为标准的个人薪资改革。此外，涉及政府组织绩效管理的法律主要是《公共治理、绩效和责任法案 2013》（简称PGPA）。PGPA代替了此前的澳大利亚《财政管理和责任法案》，主要内容涉及组织绩效管理，以及绩效管理系统与财政预算系统关联。
三、国外政府绩效管理法制化研究主题
笔者通过对美国、澳大利亚、日本和韩国的政府绩效管理法制化研究文献的归纳分析，发现现有研究文献主要回答了四个问题：政府绩效管理法制化的目的；政府绩效管理立法的主要内容；政府绩效管理立法的实施效果；各国政府绩效管理立法的差异。
（一）政府绩效管理法制化目的
首先，各国通过法制化的方式将绩效管理的理念和内容融入政府管理体系中，形成追求绩效（产出/结果）的新管理方式，法制化也保证政府绩效管理规范化和制度化的运行。怀特（White）认为，GPRA为当代美国联邦绩效评估建立了永久性的法律框架，为政府部门和国会提供了持续进行绩效评估的可能性[3]。雷丁（Radin）指出，美国GPRA的目的是激励政府绩效改革，促使政府机构关注项目结果、服务质量和顾客满意度，帮助行政管理人员提高服务水平，促进联邦政府内部管理，以及通过绩效信息来提高国会的决策水平[4]。澳大利亚政府管理咨询委员会（MAC）的研究报告认为，澳大利亚PSA中有关绩效管理系统的内容，其目的是促进个人和组织绩效、关联个人工作绩效和政府激励、提供测量个人绩效和责任的方法等，同时实施绩效管理也必须遵照澳大利亚政府公共服务价值[5]。工藤博子（Hiroko Kudo）认为，日本GPEA所构建的政策评估法律框架，是遵循效率、效力、透明度、责任和顾客满意的新公共管理理念，是以政策评估为改革的重要内容和工具[6]。许曼炯（Mann Hyung Hur）认为，韩国GPEFA旨在提高政府决策的质量和透明度、加强办事的效率和有效性、促进政府行政结果对公民负责、提高政府公信力和减少各类评估的行政成本[7]（pp.2549）。
其次，绩效管理不仅是政府组织内部的管理方式，还是涉及财政系统、公共责任系统的管理系统。因此，通过绩效管理立法将绩效和财政预算系统、责任系统等关联是发挥绩效管理的重要途径，也是绩效管理立法的重要目的之一。考茨（James R. Kautz）等认为，GPRA使美国国会将商业组织所要求的结果导向的组织目标融入所有联邦政府，试图将联邦政府的绩效和预算关联起来[8]。 （二）政府绩效管理法案的内容
各国政府绩效管理法案的内容都主要涉及政府绩效管理体系，因而法案内容包括政府绩效管理的内容要素和程序要素。格里索克（Groszyk， W）认为，战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告是构成美国GPRA的三大基石[9]（pp.7185）。莫尼汉（Mชoynihan）认为，美国GPRAMA相对于原有GPRA，对政府绩效信息的使用时效提出了更明确的使用要求[10]。澳大利亚政府管理咨询委员会的研究报告指出，澳大利亚PSA和APSCD中，对于每个政府组织构建绩效管理系统提出三个要求：一致性，即绩效管理系统和组织目标一致；公信力，即建立绩效管理系统公平、透明、严谨，以此来吸引和获得员工的支持；整合力，即将个人和团队绩效与组织目标整合[5]。
山中坂口（Hironobu Yamanaka）认为，日本GPEA规定了政府绩效评估的对象、标准、方法、类型，评估结果提交给国会对政策制定形成反馈，评估结果的公开等内容[11]。柯黄乔（WoongJoe Ko）认为，韩国GPEFA是整合韩国原有各类绩效评估的重要基石，GPEFA将韩国政府原有的26种绩效评估方式整合为14种，评估领域涉及政府主要政策、财政管理、组织管理、个人管理和电子政府评估，且法案的大部分内容与政府绩效评估的程序相关[12]（pp.162169）。
政府绩效管理系统作用的发挥，不仅涉及绩效管理构建，而且要和其他系统关联。因此，法案的内容还涉及如何将政府绩效管理系统与其他政府ค系统关联，尤其是和绩效预算系统、人力资源管理系统的关联。罗伯特和弗朗索瓦（Mcnab Robert.M&Melese Francois）认为，正是由于行政管理自身复杂性和过去的管理改革缺乏对管理、成本、信息系统、制度激励的投入，这些改革都失败了。而GPRA试图将绩效管理和绩效预算技术引入美国联邦政府，这奠定了当前美国绩效导向改革的基础，即联邦政府预算从关注投入，改变为关注产出和结果[13]。田中开（Hiraki Tanaka）认为，日本GPEA虽然没有明确的绩效和预算关联的管理机制，但要求各部即使没有授权，也要将政策评估结果反映在政策和预算规划报告中[14]。
（三）政府绩效管理法案实施效果
政府绩效管理相关法案实施效果是学者们研究的重点，研究成果也相对较多。政府绩效管理法案实施效果研究，主要涉及对行政人员的影响、对组织管理方式的影响、对组织绩效的影响，以及对财政预算的影响。
首先，绩效管理法案实施促进行政人员了解和实施绩效管理，但个人绩效提高不显著。各国实施政府绩效管理相关法案后，促进了相关行政工作人员对绩效管理的学习，相关人员通过学习绩效管理的知识技能，开始从绩效管理角度重新思考组织的使命和责任。考茨认为，GPRA实施对联邦政府的行政人员的影响十分显著，行政人员开始重新思考项目目的、顾客产出的测量结果，此外他们变得更加关心数据的可靠性、可比性和标准化[8]。
但是，绩效管理法案实施后对行政人员个人绩效提高的影响并不显著。莫尼汉（Donald P. Moynihan）通过对联邦政府人员工作态度的实证调查，认为GPRAMA实施后个人绩效提高效果不乐观，也没有促进行政人员使用绩效信息[15]。贝尔德和肖赫（Kevin Baird&Herbert Schoch）通过对澳大利亚地方政府450个随机样本的问卷调查发现，澳大利亚地方政府的工作人员产出和绩效管理系统是低度相关，认为发挥政府绩效管理系统的效力，需要改进雇员绩效相关奖励和雇员培训机制[16]。澳大利亚国家审计署（ANAO）报告也认为PSA中实施个人绩效奖金制度没有体现优秀员工的绩效[17]。
其次，绩效管理法案的实施促使政府组织关注组织绩效提高，并实施绩效测量。各国实施绩效管理法案后，相关政府组织开始按照法案要求实施绩效管理，使用绩效指标测量组织绩效，期待以此来促进组织绩效的提高。库特（Louise Kloot）通过对澳大利亚维多利亚州地方政府个案研究发现，澳大利亚政府部门已经开始大量使用绩效测量，虽然绩效测量强调财政和预算，但是现实中非财政测量如顾客服务和质量的绩效测量发展迅速[18]。霍克（Zahirul Hoque）通过对澳大利亚四个政府机构的有关绩效测量和实践报告文件的内容分析认为，绩效管理系统已成为政府部门战略计划和管理框架的中心推动力，绩效测量和报告中的经济性、效率、效力和公共组织竞争力测量成为最重要的测量要素[19]。佐佐木（Ryo Sasaki）分析了日本GPEA法案实施的效果，认为政策图表在每个政府部门都得到了应用；政策目标变得更加注重结果导向，有更多的定量测量，评估结果被政策和预算规划充分利用[20]。田中开通过对日本地方政府实施GPEA法案情况的调查，分析了日本地方政府实施绩效测量系统的数量、目标、类型和结果，认为日本地方政府特别是县域级绩效测量已经很普遍，且大部分为项目测量[21]。
再次，绩效管理法案的实施有助于政府组织绩效提高，但受原有政治系统影响，组织绩效水平提高受限。各国实施绩效管理法案目的之一就是提高政府组织绩效，但由于政府绩效管理是在原有的政治体制内运行，因此原有的政治制度限制了绩效法案实施对提高组织绩效的作用。阿尔弗雷德・何（Alfred Ho）以美国毒品滥用和精神健康服务管理局（SAMHSA）为例发现，GPRA实施中遇到的挑战主要来自不同部门间各自为政及相互竞争，联邦政府和州政府在管理项目中各自的职责关系，平衡不同利益集团的利益要求，这些使得GPRA的挑战主要是权力在不同的政治行动者之间的重新分配[22]。马修（Dull Matthew）指出，布什政府认为GPRA法案的初衷是好的，但对于提高政府组织绩效可能是无效工具[23]。工藤博子认为，GPEA的框架及实施系统的设计只是在政府内部进行，没有引入外部第三方监督特别是公民参与，GPEA仅仅关注管理技术因素，因而导致日本政府新公共管理改革是不完整的[24]。 学者们认为绩效管理法案实施效果不佳，另一个原因是政府绩效管理所要求的垂直绩效管理体系与实际分散的政府组织机构间存在冲突。霍洛威（Donell Holloway）通过调查西澳大利亚州政府部门实施关键绩效指标（KPIs）情况认为，目前联邦政府实施垂直的绩效指标体系损害了澳大利亚公共服务系统原有的分散式结构[25]。小池修（Koike Osamu）认为日本GPEA法案实施效果不如人意，是由日本中央集权的政府体制和政策评估的弹性化和分权化要求之间矛盾引起的，并提出要提高日本政府政策评估效力，就毫无疑问地需要进行预算程序的改革和打破部门间平行合作的制度阻碍[26]。金朱焕（Joohwan Kim）认为，韩国GPEFA法案实施后没有很好地提高政府组织绩效，主要是由于两个原因：绩效管理系统强调部门间竞争，没有促进部门间的合作和协作；只强调组织“做事情正确”，而不是 “做正确的事”[27]。
最后，绩效管理法案实施后，未能使绩效信息与政府预算直接关联。绩效信息在预算部门的使用、绩效信息对预算结果的影响，直接反映了绩效管理与财政预算关联的成功与否，也影响到绩效管理的实施效果，美国和澳大利亚的绩效管理法案明确提出绩效信息在预算部门使用，但是目前实施效果并不理想。怀特认为，美国GPRA规定绩效与部门预算直接挂钩，在实施阶段却成为政党政策，其效果受到了政党政治的影响[28]。布勒尔（Jonathan D. Breul）认为，美国GPRA的法律性框架、战略计划和结果测量这些特点都有助于法案的成功，但GPRA实施中也明显暴露两个缺点：绩效预算试点没有成功；没有将国会和政府工作真正连接起来。这些缺点将提高GPRA失败的风险，会使GPRA变成一个空洞的法律文案和报告[29]。雷丁（Beryl A. Radin）认为，GPRA的实施并没有触及政府决策过程的核心，在实际操作过程中绩效结果与预算关联不够紧密，导致了大多数机构没有动力和压力去提高绩效[30]。
（四）政府绩效管理法制化国际比较
有关四国绩效管理法制化比较的研究文献，主要集中于比较各国的法案内容、法案实施环境等，以此来分析各国实施绩效管理立法后的效果差异及原因，并针对某国绩效法案提出具体的建议。
由于美国是最早实施绩效立法的国家，各国间绩效管理法制化的比较多以美国为比较对象，尤其是日本、韩国与美国的比较研究较多。
首先，日本与美国绩效管理立法相似之处不少。山本博美（Hiromi Yamamoto）认为，日本GPEA和美国GPRA都要求政府组织：实施绩效测量；公开绩效测量结果的报告；使用定量标准来测量绩效；关注效果而不是产出；采用结果导向评估框架等[31]（pp.124）。
但是，日本GPEA和美国GPRA在一些关键环节上存在差异。一是与美国GPRA相比，日本GPEA包括了几乎所有政策评估类型。吉牟田刚（Tsuyoshi Yoshimuta）指出日本GPEA构建了更加全面的政策评估系统，包括项目评估、绩效评估和综合评估。其中项目评估类似于事前事业评估；绩效评估等同于美国GPRA中的绩效测量；综合评估类似于美国GPRA中的项目评估，是一种长期的评估方式。二是美国GPRA要求绩效与预算系统关联，并且规定了组织机构和方法，但日本GPEA没有。吉牟田刚认为美国GPRA是预算框架的一部分，它要求每个部门每年提交绩效计划给预算管理局。由于日本没有类似美国预算管理局的组织负责绩效预算，GPEA要求每个部门评估自己的政策，报告给负责政府管理事务的总务省，而不是财政部门；GPRA详细描述了绩效测量的过程和程序，而GPEA没有提供类似全面程序指导，让每个部门自己选择评估方法。这些都促使日本政府组织的自评估系统几乎不可能将项目绩效和预算案关联[32]。此外，研究人员对日本和美国、澳大利亚绩效法案实施的其他关联系统也进行了比较，如预算系统、公共财政系统、人力资源管理系统、审计系统。田中伸男（Nobuo Azuma）认为美国和澳大利亚在建立政策评估系统的同时进行了彻底的行政和财政系统改革，日本的政策评估系统是独立运行的，相关系统没有改革，因而政策评估对于提高行政效率和改善财政近况的效果很有限[33]。
其次，韩国和美国等国绩效管理法案的比较。申宏哲（Shin HongCChul）比较了韩国和美国绩效管理相关法律实施后的效果，认为与美国相比，韩国绩效法案效果不尽如人意，提出韩国政府应重新塑造韩国绩效管理组织规则，明确政府绩效管理责任机构[34]。贞顺永（Young Jeongsun）比较了韩国、美国和日本绩效管理法案。通过比较总统（或首相）的影响力、绩效管理系统运行的制度化水平、绩效管理透明度和责任性，以及国会使用绩效反馈系统水平，认为韩国构建的绩效管理系统更类似于美国，相较而言日本更为严格，提出将来韩国的绩效法案修改方向应该更类似美国的绩效系统，因为美国的绩效法案更为科学严密[35]。
此外，美国和澳大利亚虽然都属于英语语系的发达国家，但两国绩效管理法案在立法方式、制度环境方面存在着很大不同。雷丁（Beryl A. Radin）比较了美国和澳大利亚政府绩效管理的实施，通过对比绩效管理法制结构和内容，产出定义及程序、数据系统的有效性、责任分配等，认为尽管使用了相同的词汇和类似的程序，但两个国家由于自身环境的差异，仍然存在显著的不同[36]。
四、结论：展望与启示
（一）未来研究展望
首先，从法学角度分析法案内容的组织责任与权力、功能与权利等内容。各国实施绩效管理法案后，绩效管理作为一种管理工具，学者们多从管理学角度研究绩效管理法案实施对个人、组织绩效的影响，限制和促进绩效法案实施的因素等问题。然而，从法学角度对法案内容解析诠释，分析法案涉及组织的责任构成与权力分配、功能设置与权利构建的研究很少。今后研究有必要从法学的权力责任角度分析法案内容，并且通过实证分析研究法案涉及内容的实施效果。 其次，限制法案实施效果的因素将得到进一步的细化与确认。从现有研究文献中可发现各国实施绩效管理法案效果并不理想，主要观点是现有政治制度影响了绩效管理法案的实施。然而，绩效管理法案实施中还涉及技术因素如绩效评估指标设计等，研究技术因素对法案实施效果影响的文献较少。未来的研究可通过实证研究，探讨绩效管理法案中涉及的技术要素对法案实施效果的影响，以及技术要素与法案实施效果相关性分析研究。
最后，通过国际比较研究构建通用的政府绩效管理法制化框架。目前国际比较研究主要关注各国绩效管理法案实施环境的不同，尤其是不同政治制度环境对法案实施产生的不同影响。研究很少通过各国绩效法案的比较，分析法案中的共有因素来构建通用的绩效管理法制化框架。今后随着绩效立法国家的扩展，此研究方向将增多，并为更多绩效管理法制化国家提供参考。
（二）国外政府绩效管理法制化研究启示
我国对政府绩效管理法制化的研究兴起于21世纪，当前研究的重点是法制化的必要性与可行性、法制化体系构建及路径选择。然而，国内研究大多从政府绩效管理系统理论出发构建法制化体系，较少关注已有的地方政府绩效管理法制化实践及实施效果分析。
首先，各国政府绩效管理法制化都植根于自身的政治制度和行政体制，因此我国政府绩效管理法制化也应在本国语境下构建。目前，学术界和实务界都提出我国政府绩效管理亟须法制化，以此来确保政府绩效管理规范化和制度化的发展路径。然而，对于政府绩效管理法制化的构建，学术界多从政府绩效管理系统理论内容出发，或者只借鉴美国《政府绩效与结果法案》的框架构建，缺少从法律责任与权利角度思考我国政府绩效管理法制化的理论基础；此外，也缺乏契合我国现有政治制度、法律制度，以及行政体制的法制化内容研究。我国政府绩效管理法制化研究，应在充分考虑政府绩效管理立法目的基础上，结合现有制度构建法制化内容体系。
其次，国外政府绩效管理法制化研究重点关注绩效管理法案实施效果，国内研究也应关注现有地方政府绩效管理立法实施效果。目前我国对于政府绩效管理还没有全国统一的专门立法，但已经有多个地方出台了地方性法规，如《哈尔滨市政府绩效管理条例》、《福建省机关效能建设工作条例》等。对于这些地方立法实践，学者们的研究多集中于内容体系分析，很少关注立法后的实践效果。对于地方绩效管理立法实践的效果研究，将为完善我国政府绩效管理体系提供重要理论支撑，也为全国性立法提供经验支持。
最后，研究方法应多样化，注重学科交叉。相对于国外政府绩效管理法制化的多种研究方法，国内研究大多使用规范研究方法，还尚未充分使用内容分析、比较研究、案例分析、定量分析等多样化的研究方法。同时，研究学科上缺乏来自法学，以及从法学与管理学学科交叉的角度对此进行专业的回应。未来我国的绩效管理法制化研究，应强调更多的实证研究方法和多学科交叉研究。
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