新公共管理下政策执行效果审计机制

政策执行效果审计是国家审计服务于国家治理的重要途径。本文借鉴新公共管理的理论，依托新公共管理理论与政策执行效果审计的契合点，试图构建政策执行效果审计实现机制的基本框架。实现机制包括完善的审计制度体系、系统的评价指标体系、科学的审计方法和健全的问责制度，并分析了新公共管理理论的基本要素在政策执行效果审计实现机制的作用方式。

【关键词】新公共管理政策执行效果审计实现机制

一、引言

２０１４年《国务院关于加强审计工作的意见》提出：为了切实加强国家审计工作效率，促进政策措施有效落实，保障国家审计更好地服务于改革发展，维护经济秩序，国家审计机关需要强化对政策执行效果审计的监督力度。２０１５年，审计署发布了《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，旨在进一步加强对国家政策落实情况的审计监督，继续开展稳增长等政策措施落实情况的跟踪审计。２０１５年以来，审计署发布了多份关于稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告和相关解读，反映了各级政府部门在政策执行过程中存在的财政资金使用无效率、政策执行不规范以及保障机制不合理等问题，为规范政策的有效落实提出整改意见，突显了政策执行效果审计的重要作用。新公共管理运动起源于西方国家，以促进公共利益最大化为目标，其与政策执行效果审计的最终目标不谋而合。新公共管理运动倡导利用市场理念和机制重塑政府模式，这与“新常态”下我国政府实施简政放权、让市场在资源配置中起决定作用、建设服务型政府的理念一致。审计机关将政策执行效果审计作为新时期国家审计服务于国家治理的重要途径，因此，在全国各地如火如荼地开展政策执行效果审计的同时，借鉴新公共管理的理论思想，构建政策执行效果审计实现机制的基本框架，对于审计主体执行审计工作、政策主体完善相关政策具有重大意义。本文对此进行探讨。

二、新公共管理理论与政策执行效果审计契合点

１．共同的理论基础——受托经济责任

新公共管理理ฟ论的理论基础之一是委托代理理论，公民委托公共部门代为管理公共事务，公共部门的工作人员在行使职权时，除了受岗位责任的约束外，个人利益最大化也会影响其事务处理的效果，因此，公民与公共管理人员间存在委托代理关系。为缩减公共管理部门的委托代理成本，保证受托经济责任的有效履行，新公共管理理论对此提出了一系列解决方案。受托经济责任观作为普遍适用的审计动因理论，是国家审计产生和发展的前提，政策执行效果审计也是应政策制定主体与政策执行主体间的公共受托经济责任而产生的，是保证公共受托经济责任全面有效履行的经济控制手段。为确保公共经济资源得到合理的配置、管理和利用，以及公共受托经济责任的全面有效履行，国家审计机关应开展政策执行效果审计。

２．目标定位趋同

政策执行效果审计目标是对政策落实情况进行评估，针对政策执行过程中发现的偏差提出整改措施，保障政策执行达到预期目标。其审计的最终目标是促进政策的制度性完善与改进，而国家决策机关制定政策的目的是完善政府职能，保障人民的根本利益。新公共管理理论试图重塑政府与公众的关系，树立“顾客观念”的价值导向，努力使政府组织由“行政机构”转变为公共服务的“管理机构”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，改变“政府本位”现象，改善政府形象，建设服务型政府。政策是公共管理部门履行受托经济责任的手段，促进政策发挥作用或者进一步完善是公共管理的目标。而这一目标定位与政策执行效果审计的目标相同，两者的终极目标都是为了提高政府效率，建设服务型政府，更好地为公民服务。

３．实施主体交叉

政策执行效果审计的实施主体是国家审计机关，为保障国家政策得以落实，国家审计机关对与政策相关的经济业务的全过程依法、适时或实时开展审计监督工作。国家审计机关从公共利益最大化的角度展开审计和管理工作，保证受托经济责任的有效履行，其隶Ｍ于政府职能部门。公共管理的实施主体是政府，因为其在提供公共物品、调整和再分配社会收人、完善法律与制度框架以及调控宏观经济等方面，发挥具有替代的作用。但是新公共管理理论拓展了公共管理的实施主体，除政府各职能部门，还引入了非政府组织和国际组织等社会公共组织，更有助于培育民主价值观、提高民主化水平以及约束政府的公共权力。

４．国家审计服务于公共管理

自２０１５年以来，审计署发布了多份关于稳增长、促改革、调结构、惠民生政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告和相关解读，可见国家审计的工作成果，通过审计结果公开和提出整改措施，能更好地服务于公共管理事务。政策执行效果审计是新时期国家审计服务国家治理、提高国家治理效率的重要途径。通过公共政策的制定与执行参与国家治理，为保证公共政策有效落实、符合预定的政策目标，需要国家审计机关加强对政策执行效果的监督，从而提高国家治理的效率，实现国家治理的现代化。因此，政策执行效果审计作为重要的国家审计形式，能满足服务国家治理的现实需求。

三、政策执行效果审计实现机制构建思路

１．完善的审计制度体系约束政策执行效果审计工作

完善的制度体系可以保障政策执行效果审计的长效机制，其中法制化建设是首要前提。只有从制度层面界定政策执行效果审计的实施主体、审计对象、审计范围等相关内容，才能保证政策措施的有效落实。完善法制化建设包括以下方面：首先，要从法律上明确政策执行效果审计工作的重要地位和作用，保证政策执行情况审计工作的常态化和制度化。其次，要通过立法，设置职能明确的政策执行效果审计工作的组织、领导、协调和监督机构，并从法律上保障这些机构的地位、权力和权威，保证其能独立地开展工作。最后，要明确政策执行效果审计的实施对☪象和范围。这是整个审计活动的起点，也是保证政策执行效果审计工作沿着正确方向开展的基础。

２．系统的评价指标体系指导政策执行效果审计工作

目前，对政策执行效果审计的内容主要是围绕党中央、国务院在当前背景下制定、实施的经济社会领域重大改革措施、国民经济与社会发展规划、年度计划和工作任务。这些政策的目标不同，产出成果也不尽相同，但经济、效©率、效能、公平构成了政策执行效果审计评价体系的基本维度，应将这些维度具体化为评价指标和标准。根据不同地区、不同层级、不同部门，以政策执行效果审计包含的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性为轴心，设计出最能准确、客观评价各个部门、各项政策落实部署‘倩况的指标体系。

３．科学的审计方法助力政策执行效果审计工作

以问题为导向选择政策执行效果审计的项目后，还需要配合使用科学的审计方法，全方位对审计对象进行客观评价。沿着资金流实施政策执行效果的跟踪审计，将风险监控的关口前移，对政策制定、执行的全过程进行审计监督，全面掌握信息，发现政策执行的薄弱环节和存在的问题，提出针对性的建议。沿着政策流实施大项目审计，大项目审计是将重大政策部署落实所涉及的中央职能部门和省、市、县、乡级政府都纳入同一个审计项目的审计范围，重点审査政策措施出台的及时性、整体性和有效性，关注政策措施是否符合重大决策目标。沿着信息流实施大数据审计，审计机关通过部门联网审计等方式，将部门和地方的财务数据、预算数据、业务数据、基础数据等都纳人审计范围，将各部门、各类型的数据进行整合、互联互通，相互比较、相互印证。审计机关在对大数据进行整合、互联互通的基础上，挖掘有价值的审计信息，为形成审计判断提供参考。

４．健全的问责制度提升政策执行效果审计工作

完善政策执行效果审计问责制度，将责任法制化、具体化。将政策贯彻落实中资金、项目的绩效审计结果与各级政府、功能区的政绩挂钩。明确具体责任人，追究问题产生的根源，不但能够提高政策执行效果审计的权威性，而且能够深人政策制定和执行全过程进行监督บ。将被审计单位的意见反馈给相关部门，改革和完善相关行业、部门标准，使政策更完善，机制更合理，制度更健全。

四、基于新公共管理理论的政策执行效果审计机制构建

１．公共管理环境为政策执行效果审计营造良好的审计氛围

促进公共监督常态化，建立健全政策执行效果审计的制度体系，要从法律层面上明确政策执行效果审计工作的地位和作用，促进对政策措施落实情况审计工作的常态化和制度化。由于政策制定和执行需要涉及多部门、多领域，因此，建立由财政、发改委、环保、审计、纪检监察等部门共同参加的联席会议制度对审计工作开展以及政策的有效落实能发挥重大作用。从制度层面为政策执行效果审计营造良好的环境，公共管理的环境既为政策有效落实提供各种必要的资源，又对政策活动形成制约。

２．“绩效管理”为主线实施政策执行效果审计

明确政府审计在公共管理的功能定位，构建系统、科学的政策执行效果审计评价指标体系。构建科学的公共部门绩效机制是保证公共管理发展的加速器，公共部门的绩效管理指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。以政策执行效果审计包含的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性为轴心，遵循指标体系构建与政策制定、执行和评估各环节的相关性、可靠性、可操作性、可比性等原则，形成既包括定量指标，又包括定性指标的相互独立、相互制约、科学完整的评价指标体系。

３．依托公共资源、公共政策和公共管理客体实施科学的审计方法

以“公共价值”为导向创新政策执行效果审计对象，实施科学的审计方法。公共资源包括自然资源、公共设施、公共财政、公共信息资源以及公共人力资源等，公共政策是现代政府及其他公共部门为实现特定的管理目标所采纳的主要行为手段与工具，公共管理的客体是各种公共事务。这些都是公共管理的对象，依托不同的公共管理对象，沿着政策流实施大项目审计、沿着资金流实施资金跟踪审计、沿☢着信息流实施大数据审计，创新科学的审计方法。

４．多元化公共管理主体加强对政策执行效果的监督

强化政府审计对政策执行效果的问责力度，完善公共管理政策后续追踪机制。审计公告制度和审计问责制度有助于公众加强对政策的了解，加强对政策执行效果的监督，增强审计机关与社会公众的回应。将企业组织、非政府组织和公民个人等引入公共事物管理过程中，形成以政府为中心的开放式、多元化的主体体系，让更多的组织加人社会监督更有利于对政策措施进行反馈，促进政策落实和完善。

五、结语

本文基于新公共管理理论的视角，从以下层面构建政策执行效果审计实现机制：一是促进公共监督常态化，建立健全政策执行效果审计的制度体系，以法制化建设为切人点，探讨了公共管理环境对政策执行效果审计工作的影响；二是明确政府审计在公共管理的功能定位，构建系统科学的政策执行效果审计评价指标体系，依托“５Ｅ”——经济性、效率性、效果性、公平性和环保性，探讨了绩效管理对政策执行效果审计工作的影响；三是以“公共价值”为导向创新政策执行效果审计对象，实施科学审计方法，包括跟踪审计、大数据审计和大项目审计，并探讨公共资源、公共政策和公共管理客体对政策执行效果审计工作的影响；四是强化政府审计对政策执行效果的问责力度，完善公共管理政策后续追踪机制，包括审计公告制度和审计结果问责，分析了公共管理主体在政策执行效果审计工作中的影响。为保证政策执行效果审计实现机制应用到实处，发挥审计监督的作用，未来应选择国家重大政策，充分利用国家审计机关、高校以及科研机构的资源优势的同时，借鉴国外先进经验，研究关于政策执行效果的基础性课题，以期能构建符合我国国情的政策执行效果审计理论体系。

参考文献

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