关于土地财政与城市用地规模关系地域差异研究

自1994年国家实施分税财政体制以♒来，地方政府土地财政模式在全国范围内迅速推广，此过程中产生了诸多负效应。由此，土地财政问题成为了当前政府管理中的热点问题，并引起学术界广泛关注。已有研究大多将土地财政视为贬义词，文献主要集中在土地财政的形成动因、负向效应及治理改革方面，取得了大量、具有重要价值学术科研成果.

一、文献综述

未来时期完全摒弃土地财政是不可行的，刘志彪认为中国现代化过程中所需的资源和资金，不可能完全来源于工业体系和城市居民，因此，还需土地财政继续发挥正向历史功效川。关于土地财政对于城市化的正向功效，樊继达论述为地方政府以经营城市+招商引资双轮驱动发展模式，对经济社会发展起到推动作用。张晓玲认为土地财政在中国快速城市化进程中扮演重要助推器角色，其作用机理是:地方政府垄断城镇国有土地市场，低成本征地为城市化发展空间拓展提供条件，土地高价出让与抵押融资为城市基础设施建设供给资金来源。刘守英阐述为，土地财政模式从中国东部快速地照搬移植到了中部、西部地区，是当前中国城市化的直接动力源泉 已有关于城市用地规模研究多集中在城市土地集约利用、城市用地规模影响因素、城市用地规模扩张等方面，关于土地财政与城市用地规模之间的系统关系研究还比较缺少。周听浩指出随着城市扩张，土地财政收人呈下降趋势并最终导致地方财政支出加大。武彦民验证了中国存在城市面积的扩张与人口的增加不协调发展的情况，根源是地方政府热衷于土地财政扩大城市面积，致使全国26个省低于估算的最优城市人口密度

2土地财政与城市用地规模关系理论框架

中国经济社会转型时期城市化是经济增长的重要载体，在这一时期党和国家致力于经济建设，并建立政治集权、以经济增长指标为主的地方官员政绩考评体系。在此背景下，地方政府为推动经济快速增长并获得政绩收益，其行为策略首选就是以快于周围同级别行政辖区的城市化速度来发展地方经济，由此，地方政府具有典型的经济人行为特征，表现为以经营城市名誉来行经营土地之实践。原因是要启动城市化就要扩张城市的外延和投资规模，而国有土地征收与出让解决了城市空间拓展成本高昂与城市基础设施建设地方财政资金短缺问题。为继续彰显政绩，地方政府作为理性经济人继续圈占郊区农地用于扩大城市用地规模，且源于路径依赖作用使得历届地方政府对于土地财政模式的热衷之情有增无减。土地财政收人与城市用地规模相互助力、缠缚，难解难分。随着土地出让面积的增加土地财อ政收人更是快速增长，2011年土地出让面积是2000年的6. 9倍，而土地资产价值增长速度更是迅猛，如2011年土地财政收人是2000年得38. 6倍，城市建成区则扩大了一倍，城市化水平提升了15. 1个百分点。即从全国实践情况上也反映了土地财政与城市用地规模关系。

3土地财政与城市用地规模祸合协调度及地域差异

3. 1土地财政与城市用地规模祸合协调因素选取

现有研究中绝大多数认为土地财政收人包括土地出让金、土地房产税收、土地房产税费收人及土地抵押融资收人等4个方面。其中，各省市土地房产收费情况差异较大，没有全国的统一标准及统一口径的统计数据;土地抵押融资本质上是一种借债、虚拟性收人，虽然在土地财政收人中占有较大比重，但这个收人在借贷年限之内是必须偿还的，且同样缺少统一的统计数据。

通过以上分析，基本上可以印证经济发达省城市化进程中的原始资本积累很大程度上是依赖地土地财政模式完成的;同理，经济发展水平相对较低省份，在未来时期的城市化进程中也还同样需要土地财政发挥正向历史功效。

3.2土地财政与城市用地规模祸合协调度测算分析

为进一步验证以上分析出的土地财政与城市用地规模之间基本规律，继续测算土地财政与城市用地规模祸合协调度。充分考虑31省2000一2011年时间序列上土地财政与城市用地规模总体情况，土地财政与城市用地规模祸合协调度测算指标体系为获取更多地财税收益，在买方激烈竞争背景下，这些区域地方政府行为策略是采用招拍挂供地，由此，即便是城市用地规模快速扩张的情况下，也还是没有土地财政发展速度快。

经济不发达地域常以低廉的土地价格吸引投资，地方政府行为策略大多是低价出让工业用地，是因制造业发展能够推动地方基础设施完善，集聚外来务工人口，从而进为下一步土地价格提升奠定基础。由此，使得土地财政的各项指标很低，即便是城市用地规模扩展速度很慢的情况下，也还是没有土地财政慢。

ซ 3. 3土地财政与城市用地规模关系聚类分区

为进步一呈现出以上土地财政与城市用地规模关系之间的地域规律，对31省表2中指标所对应数据进行聚类分析，该过程与结果完全基于各省土地财政与城市用地规模的指标数据结构本身所特有的性质。

4土地财政与城市用地规模关系优化政策建议

未来新型城镇化过程中，除国家层面上完善财政税收制度、政绩考核体系、土地征收补偿制度外，建议不同地域采取如下对策推动土地财政转型及优化其与城市用地规模关系。

第I地域:①建立驱动存量建设用地盘活利用激励机制，改变城市建设对新增土地出让收益的过度依赖;②以科学的土地规划与集约评判规制，促进制城市土地集约、高效利用;③通过城乡统一的建设用地市场建设为城市增加用地指标;④征收房地产税，抑制城市外延扩张，促使房地产市场健康发展，为城市建设提供可持续税收来源。

第II地域:①北京、上海可供城市空间扩张的土地资源较为有限，应留给高附加值的公共文化与创意产业等高端服务业，以便创造丰厚税收;②发展实体经济与战略新兴产业，摒弃经济对房地产支柱产业地位;③政策引导城市基础设☢施建设鼓励民间资本参与融资，建立公私合营融资模式;④类似于第I地域，集约、高效利用城市土地，不再因获取土地财收人而大规模出让土地，且对存量房产征收房地产税。

第111地域:①改变以地引资为动力的城市化发展模式，严格执行工业用地招拍挂出让制度，避免地毯式厂房浪费土地资源;②集中城市周边分散、低效利用的土地资源继续发挥其财政功效;③土地财政收人除用于城市公共设施建设外，应更多用于外来人口市民化方面，使土地财政成为推动人口城市化的重要资金支持。

第W地域:①在国家发展战略背景下，使土地财政为市场因素推动的城市化提供资源与资金支持;相反，严格控制因获取土地财政收人的城市用地低效扩张;②该地域多为限制开发区与禁止开发区，城市用地规模扩张过程中，以制度、法规激励约束实现生态保护外部性的内部化，形成社会化的生态补偿机制;③鼓励市区内发展技术先进的低土地消耗型产业，创造更多税收来ツ源的同时实现产业生产中的城市土地集约、高效利用。