浅析国际系统重要性金融机构监管

一、系统重要性金融机构监管改革的国际背景

与以往历次金融危机有着实质性不同，系统重要性金融机构在2008年国际金融危机中并未起到金融稳定器的作用，反而成为系统性风险和金融危机的制造者、传递者和受害者。本次国际金融危机充分暴露出国际组织和主要经济½体在系统重要性金融机构监管上的缺陷：缺乏对系统重要性金融机构的统一认识;普遍存在监管主体ด不清、监管手段和工具不足、风险限制和责任追究力度不够、跨境协调合作不畅等问题;侧重对系统重要性金融机构微观层面的监管而忽视对宏观系统性风险的关注;处置系统重要性金融机构机制失灵，部分临时国有化等手段依赖政府资金，增加了纳税人负担，易引发道德风险;不同国家法律环境差异较大，对跨境系统重要性金融机构的监管安排、金融消费者利益保护、跨境处置责任分担等问题有分歧。

吸取国际金融危机教训，有效的系统重要性金融机构监管框架应当包括以下方面：其一，统一监管范围。要从规模性、替代性、关联性、对交易对手和市场产生的影响性等要素对其系统重要性的大小进行评估并采取针对性监管措施。其二，明确监管主体。无论系统重要性金融机构监管主体是一个还是多个，该监€管主体都应该获得法定授权、被赋予独立性和预算自主权、配备相适应的监管资源。对于存在多个监管主体的，还应确定牵头部门，负责不同部门之间的协调工作。其三，赋予监管主体充分的监管手段和工具。提高监管强度和有效性，同时坚持微观审慎监管与宏观审慎管理相结合，包括提高监管技术、注重集团和并表监管、增加监管的持续性和全面性、实施前瞻性监管、运用独立第三方机构等。其四，建立有效处置机制。明确系统重要性金融机构的有效处置制度和工具、跨境处置协调机制、恢复与处置计划、可处置性评估安排，完善存款保险制度或以私人部门为主要资金来❥源的处置基金制度，减少对公共救助资金的依赖。其五，加强跨境合作。建立同业及母国或东道国监管机构间信息共享机制，并在考虑母国或东道国监管者意见的基础上提高监管联席会议的有效性。建立监管当局之间信息交换和保密的安排。针对全球系统重要性金融机构设立特别监管安排，包括组建危机管理小组、跨境处置协调、同行评议等。

二、系统重要性金融机构监管的国际经验

改革的源头：监管理念的重塑。监管理念代表着监管者的目的、要求和行动方向，体现了监管者对监管活动全面、深刻的认识和对监管活动中其他要素的系统构想和整体安排。监管理念渗透到监管实践的各个环节和要素，贯穿于整个监管过程。可以说，有什么样的监管理念，就有什么样的监管方式，监管理念是决定监管方式的前提条件。本轮国际金融危机的惨痛教训令各国监管者深刻反思传统的监管理念，力求改变过去对系统重要性金融机构的放任式监管模式，进而树立前瞻性的监管理念。改革的基础：监管主体的重构。国际金融危机后，为了弥补长期以来宏观审慎管理的不足和防止各个监管机构各行其政，国际社会和各国监管当局都将成立宏观审慎管理机构作为当务之急。欧盟创建一会三局超国家性质的监管框架，宏观审慎监管由洲系统性风险委员会负责，微观审慎监管由欧洲银行业监管局、欧洲证券与市场监管局、欧洲保险与职业养老金监管局负责。英国、美国奉行双峰监管理念。英国废弃原财政部、英格兰银行和金融服务局三方共治架构，改为实施准双峰监管架构，将原金融服务局分拆为审慎监管局和金融行为监管局❧，分别隶属于央行和财政部，而宏观审慎监管由央行下设金融政策委员会负责。

三、对我国的启示

借鉴国际经验，我国系统重要性金融机构监管也必须做到：首先，强化事前结构化限制，降低负外部性。既要防止系统重要性金融机构过大，又要防止其过于复杂以及风险关联程度过高。要根据风险水平高低，有层次、有针对性地对高风险业务和过度金融创新进行限制性监管，使系统重要性金融机构的关联程度和复杂程度得到有效控制。其次，构建风险处置机制，减少道德风险和竞争的不公平性。风险处置机制旨在提高监管机构的处置能力，确保系统重要性金融机构恢复正常经营或顺利退出市场，降低对整个金融市场的冲击，实现优胜劣汰，保护存款者和纳税人的利益，降低道德风险。最后，加大过程监管和违规成本，降低成本收益不对称性。考虑到系统重要性金融机构的复杂性和关联程度，一是要有针对性的措施来提高其风险抵御和抵补能力，实施更为严格的流动性、资本和大额风险暴露监管要求，最终使其风险控制在可承受水平之内;二是主动加强非现场监测和预警，及时识别并处置风险;三是提高现场检查频率，使监管政策得到有效贯彻落实，从而使金融机构潜在的风险得到有效化解;四是进一步完善系统重要性金融机构的并表管理监管评估框架，继续强化并表监管。