我国乡镇公务员行政伦理建设研究

摘 要： 乡镇公务员作为国家政策的直接贯彻者，其伦理导向直接影响到基层的社会稳定以及基层民众对党和国家的认同。公共行政理念以公共责任承担和公共利益维护为价值追求，以“为民务实清廉”为行政伦理导向。在党员干部思想作风建设过程中，以公共行政塑造乡镇公务员的行政伦理是必然要求。但由于我国正处于社会转型期，道德的失约与制度的缺位共同导致了公务员行政伦理的失范。因此，应当通过德性培育与制度约束来保证乡镇公务员的公共行政伦理导向。

关键词： 乡镇公务员； 行政伦理； 公共行政

中图分类号： D67 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.004

The Research about the Administrative

Ethic Construction of China’s Township Civil Servants

――In the Perspective of the Public Administration

ZHANG Yun

（Institute of Political Science， China West Normal University， Nanchong 637002， China）

Abstract： Township civil servants as the direct implement of the national policy， its ethical orientation directly affects social stability at the grass-roots level and grass-roots on the Party and national recognition. Public administration concept takes the public accountability and public interest to maintain the value of the pursuit， takes the “pragmatic honest people” as the administrative ethics-oriented. The Party members and cadres ideological style construction process to create administrative ethics in public adm☯inistration township civil service is an inevitable requirement. But because our country is in the absence of social transformation， both moral missed appointments and the absence of the system lead to the Civil Administrative Ethics anomie. Thus， it is necessary to foster moral and constraint institutions to ensure ethical orientation of the township civil servants in public administration.

Key words： township civil servants； administrative ethics； public administration

公务员作为国家公共行政、公共管理和公共服务的主体，承担着对国家事务和社会公共事务的管理职能，对于整个国家机器的正常运转、社会秩序的维持、公民权益的维护，发挥着不可替代的作用。乡镇政府作为我国最基层的行政组织，是联结基层群众与国家之间的桥梁和纽带，乡镇公务员是国家政策的最终实践者，也是国家意志得以贯彻的主要载体。乡镇公务员能否遵循“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的群众路线教育实践活动的总要求，秉持“为民务实清廉”的行政伦理导向，能否以“三严三实” 严格要求自己，坚持以民为本、忠于职守，能否承担公共职责，为公共利益服务，直接影响到民众对党和国家的认同以及基层的社会稳定。现代公共行政以公共责任承担和公共利益维护为价值追求，乡镇基层公务员能否秉持公共行政的价值理念，加强自身行政伦理建设，是群众路线教育实践活动和党员干部的作风建设能否取得成功的基础性环节。

一、公共责任与以民为本：公共行政理念对乡镇公务员行政伦理的要求

自1887年美国学者威尔逊《行政学研究》一文发表以来，公共行政问题已开始从政治学中剥离出来。威尔逊认为政治与行政是两个相互独立的领域，应该相互分离，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”[1] “行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。” 威尔逊进而提出，“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而‘在另一方面’，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’。”威尔逊首次提出了政治与行政二分的原则。而古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书则对政治与行政二分原则进行了系统的阐发。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[2] 政治与行政的分离，其价值意义不仅在于理论上，更在于它明确了作为行政管理主体的公务员应本持“政治中立”的原则，不受任何党派、利益集团及个人利益的影响，以公共责任承担和公共利益维护为行为准则，以效率效能的提高保证自身功能的发挥，这也是公共行政理念最本质的内涵。 公共行政理念对我国传统的行政管理体制提出了挑战。传统行政作为政治权力的附庸，行政功能的履行也仅仅是贯彻上级的意志，是为封建王权服务的，是维护个人利益的工具，公共责任和公共利益阙如，民意不受重视，因为“它在根本上是从属于王权和为王权服务的。服务于统治，就是行政的目的，也是它的性质。”[3] 进入现代社会以来，中国共产党以“代表最广大人民群众根本利益”为价值理念对公务员的行为进行了诸多约束，“为人民服务”成为衡量公务员行政伦理的重要准则。而在新的历史时期，中国共产党通过深入开展党的群众路线教育实践活动，集中解决群众反映最为强烈并最为深恶痛绝的“四风”问题，要求“一切国家机关工作人员，要克己奉公，勤政廉政，关心人民疾苦，为人民办实事”。不可否认，共产党凭借其对道德制高点的占据，以及对马列主义先进理论的掌握和运用，公务员的行政伦理导向相对传统文官而言发生了重大转变，公共责任意识得到加强。但我们也应该看到，由于在党的意志指导下的公务员系统缺乏“政治中立”，对党和上级负责可能会异化为对党的某些人和上级领导个人负责，因为在我国民主制度还没有健全的情况下，公务员的升迁往往掌握在党和上级领导手中，在个人利益与公共利益的天平上，公务员的行政伦理随时都有滑向个人利益一边的可能。而现代公共行政理念因其“政治中立”原则和公共性导向，则能有效地克服我国公务员行政伦理的失衡。

乡镇基层政府作为我国行政的末梢，乡镇公务员是国家政策的直接执行者，直接面对广大人民群众，其作为也为人民群众所见。因而，基层公务员的行政伦理状况就成为普通民众对我国整个公务员系统行政伦理状况进行评判的微观缩影。基层公务员作为国家政策的直接贯彻者，其伦理导向直接影响到基层的社会稳定以及基层民众对党和国家的认同。现代公共行政对基层公务员的行政伦理提出了要求，即公共责任承担与以民为本。具体而言，主要体现在以下几个方面。

1. 依法行政是对基层公务员行政伦理的基本要求。基层公务员的行政行✍为直接面对广大人民群众，如果不按照宪法和法律赋予的权限行使权力，而违反法律又不能得到应有的惩罚，就会出现滥用权力、以权谋私的现象，基层人民群众的合法权益便难以得到保障。因而，基层公务员依法行政不仅可以有效规避基层公务员的违法行为，保障人民权益，也可以保持社会稳定，提高政府形象。

2. 公共责任承担和公共利益维护是基层公务员行政伦理的基本价值导向。公共责任是行政伦理的具体化，是基层公务员必须承担的义务，“作为政府机制构成的行政系统和行政人员，承受行政责任的过程，就是一个承担为国民尽义务的过程，承担起为其服务对象尽责效力、谋取利益的义务。”[4] 基层公务员在行政过程中应该具有以民为本的理念，把为人民服务、为人民谋利益作为其行为导向，这也是公共行政公共性的必然要求。

3. 基层公务员应坚持效率效能原则。有效性是公共行政理念得以实现的重要抓手，基层公务员在承担其服务性职责的同时，也应该注意提高自身办事效率，改变拖拉作风，以效能促服务。

4. 公正是公共行政的核心。“行政公正，即以公共利益为依据，以保障个人的基本权利为前提，均衡各种利益的过程和结果。”[5] “公正是公共行政的基本理念，公共行政应该追求公正，保证各种利益的充分发展。” 这是公共行政公共利益导向与以民为本的现实体现，因而要求基层公务员本着公正的原则，平衡各种利益关系，做到公平公正。

二、责任缺失与公权私化：我国乡镇公务员行政伦理失范的表现

乡镇政府作为我国最基层的行政组织，是联结基层群众与国家之间的桥梁和纽带，乡镇公务员是国家政策的最终实践者，也是国家意志得以贯彻的主要载体。乡镇公务员的行政伦理导向，是否能做到“为民务实清廉”，坚持以民为本，是否能够忠于职守，敢于承担公共职责，为公共利益服务，直接影响到民众对党和国家的认同以及基层的社会稳定。而乡镇公务员的行政伦理失范也成为导致近些年来基层矛盾冲突加剧，民众“仇官”心理日益滋长的重要原因。

“公务员的行政道德失范是行政权力的一种异化现象，行政主体往往会置行政道德的规范和原则于不顾，将私人利益凌驾于公共利益之上，不惜损害公共利益，假公权以济私利，导致公共权力的滥用和腐败。” [6] 由于我国行政人员的行政伦理建设还相对滞后，特别是基层公务员的行政伦理建设还十分薄弱，导致乡镇基层公务员出现了形形色色的行政伦理失范现象，责任缺失和公权私化是其主要表现。

权责一致是公共行政伦理的基本要求，作为公共权力的执行者，乡镇基层公务员应该履行与其权力相匹配的公共职责，以保证公共权力的公共性质，这也是行政人员行使人民赋予权力的正当性的必然体现。但在现实生活中我们经常可以看到，基层行政人员把权力异化为凌驾于人民群众之上的力量，尽享权力带来的种种好处，却不愿履行相应的职责。为官一任，造福一方的行政伦理观念在许多♫基层公务员心中日益淡薄，他们普遍地把自己的职责仅仅狭隘地理解为“对领导负责，完成上级交代的任务”，而置随自己的公职身份所附带的公共职责于不顾。相应的，一些普通公务员把自己的公职身份也仅仅看作与其他职业无差别的“一份工作”和“饭碗”。当然，这种心态既是政治与行政二分带来的必然结果，是传统官本位思想在人们心中日益衰微的表现，但与之相伴随的却是基层公务员公共职责意识的逐渐消退，“对人民负责”、“为人民服务”成为相互间略显滑稽的调侃。“一杯茶、一支烟、一张报纸看半天”，“朝九晚五”等是对公务员现实工作状态的真实写照。据方军2009年对皖北H县六乡镇的调研，有一半以上的乡镇公务员认为在工作时间可以处理自己的私人问题，大多数公务员“工作没有积极性，遇事不作为，被动负责情况增多”。[7] 这种现象并非特例，中国社科院政治学研究所调研组2012-2013年先后在山东、福建、陕西、湖北、黑龙江、安徽、湖南、浙江、山西、云南10个省份，对近2482名基层公务员心理状况的问卷调查结果揭示，“79.89%的基层公务员或多或少存在轻度工作倦怠的现象，而表现出重度工作倦怠的基层公务员比例为6.40%。” [8]面对基层群众的利益诉求或是相互推诿扯皮，或是缺乏耐心，蛮横无礼，“门难进，脸难看，话难听，事难办”，导致基层群众对基层政府信任度日益降低。公共行政的公共性要求，政府及其行政人员有其责任和义务，运用公共权力为公民和社会提供良好的公共服务，而当前基层公务人员坐、等、看的工作态度，对基层群众疾苦和需求视若无睹的冷漠心态，背离了公共行政公共性和服务性原则。 乡镇公务员行政伦理失范的另一个重要表现就是公共权力的私人化和私利化，这也是公务员公共责任缺失带来的必然后果。公权私化是指行使国家权力的行政人员把公共权力看作自己私有的财产，从而利用公权侵吞公共资源，侵害和损害人民群众的利益以实现个人利益的最大化。对公务员来说，如何处理公与私之间的关系是每个公职人员必须面对的问题，公共利益与私人利益的矛盾也是行政伦理必须要解决的重大难题。公职身份与普通公民是作为国家公职人员的双重身份，就前者而言，公务员应该以公共利益为依归，追求公共利益的最大化；但就后者而言，作为一个个体，每一个人内在都有追逐个人利益最大化的趋向。在这双重矛盾之间，如何运用权力就成了关键。“如果用权为公，就会谨慎对待人民赋予的权力，时时刻刻将人民的利益放在首位，将权力取之于民，用之于民；如果用权为私，就会在利益面前迷失，充当不法商人的保护伞、后台，谋取不正当的好处，损害老百姓的利益”。[9] 为公共利益服务是行使公共权力的内在要求，也是公共行政的基本准则。不以公共利益和为民服务为目的的权力行使都是对公共权力的滥用，也是对公共行政公共性的背离。但在现实情况下，行政人员利用公共权力为自己牟取私利的腐败现象普遍存在，基层腐败屡禁不止。据求是理论网报道，基层政府官员“打劫”普通民众的事已是潜规则，一些扶贫款被地方私自截留的事并不少见.“扶贫”成为“劫贫”，“官小贪大”已成为中国腐败的“特色一景”。[9] 乡镇公务员的作为为基层群众直观所见，其腐败行为发生在群众身边，随处可见可闻，最为群众深恶痛绝。“小腐败”失去的是“大民心”，“苍蝇式腐败”直接损害了党和国家形象及公共权力的权威。

三、道德失约与制度缺位：我国乡镇公务员行政伦理失范的根源

“公共行政伦理内含着德性伦理与制度伦理双重维度的统一。德性伦理意指主体对自身的生存意义、精神归属、处世方式以及对某种伦理精神体认后所形成的❥精神品质和道德境界。……制度伦理意指对存在于社会基本结构中并保证结构规范合理化的基本制度的伦理考量和实现伦理道德的一系列制度化安排的辩证统一的过程或状态。” [10] 德性与制度作为公共行政伦理之二维，二者的高度契合构成了公共行政成长的重要基础，而二者的阙如则是公务员行政伦理失范的根源。我国乡镇公务员行政伦理失范的原因固然有许多，但道德失约和制度缺位应是根本的原因。

我国正处于社会转型期，传统的伦理道德规范已经失去了应有的作用，而适应新时期的新的伦理标准尚未深入人心，这就导致社会上存在着道德真空。在市场经济条件下，人人都作为“经济人”而存在，个体利益最大化是其最高价值追求，甚至可以为了追逐经济利益而不顾道德的约束。对人的行为也失去了基本的道德评判，社会把一个人的成功往往简单地等同于金钱的占有和权力的获得，而对于金钱和权力的来源则并不关注。作为行政主体，在这场个人利益与公共价值之间的较量中，基层公务员也不可避免地选择了前者。他们把权力当作谋利的手段，把行政职务当作可用于交易的商品，“潜规则”大行其道，公共行政伦理被置之脑后。道德的失约，造成公共行政失去了内在的自律机制。但人人逐利，道德溃败只是为乡镇公务员行政伦理失范提供了一种可能性，没有道德约束的乡镇公务员有可能违背公共行政规则还仅仅是一种假设，如果没有另一个条件的配合，即制度的缺位，则“假设”就难以变为“真实”。但正是因为制度和道德的双双缺位，致使乡镇公务员的行政伦理失范由可能变为现实。制度设计的初衷就在于对人性的防范，英国哲学家大卫・休谟曾提出一条非常著名的“无赖假设”，即在设计制度时必须把每个人都当作无赖，所以为了让这些除了私利以外没有其他目的存在的“无赖”能够为公共利益服务，必须在制度上予以制约。[11]参与制定美国1787年宪法的核心人物麦迪逊也说过：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来或内在的控制了”。[12]在西方的行政伦理建设中，以制度来防范道德的缺失，通过建立健全制度来弥补人性的不足，从而保证公务员公共利益的导向。西方国家不仅制定了对公务员行政伦理考核的准则和机制，还专门为道德立法，例如，意大利制定了一部公务员的《道德法典》，对公务员的几乎所有行为都作了限制性规定。而我国在道德缺失的领域，制度却没有有效地填补，公务员的逐利和腐败行为不仅不能受到道德法庭的裁判，在制度上也面临着真空，其违法行为不能受到应有的惩罚。道德的悬置与制度的真空共同造成了基层公务员行政伦理的失范。

四、德性培育与制度安排：加强乡镇公务员行政伦理建设的路径

德性伦理以人性善为价值前提，“在行政领域中，德性伦理以行政人个体的自我从善、自我陶冶、自我塑造为出发点，强调行政人处于行政关系当中的自觉自愿”。[11] 而制度伦理以人性恶作为其基本设定，“在制度伦理的倡导者看来，追求利益是人的天性，为了维护人们之间利益的分配，就需要一种协调性的规范来保证人们之间利益的获得”。[13] 在加强我国乡镇公务员行政伦理建设的过程中，应当把德性培育与制度安排结合起来，既注重基层行政主体自我的道德约束，培育其道德自觉和公共责任意识，又通过加强制度建设，靠制度的强制约束保证行政的公共性。德性培育和制度安排是保证公共行政价值理念得以实现的不可或缺的两维，在内与外的合力作☒用下，方可促使党的优良作风在基层公务员队伍中“内化于心、固化于制、外化于形、实化于行”，从而确保乡镇公务员行政的公共利益导向。一味强调一方的建设而忽略另一方都是片面的。没有制度的外在约束，德性就会成为空中楼阁，不道德的行为不能得以有效抑制，已经生成的德性也难以存活；没有德性的制度约束，制度设计也会失去实施的基础。而二者的同时缺失将导致公务员行政伦理成为纸上空谈。

（一）德性培育是加强乡镇公务员行政伦理建设的自律机制

权力，特别是公共权力因其公共性，必然要受社会道德规范的约束，因为权力的行使不仅是行政主体个人的事情，还要受群己关系的影响。而一切存在着群己关系的地方，也必然存在着道德要求。公务员的道德及官德状况会直接影响到社会风气。自古以来，为官从政者的道德状况不仅影响国家的兴衰存亡，而且也直接影响到民德民风。在一定程度上可以说，官风决定民风，官风引导民风。公务员自身的道德素养对社会风气的表率作用，主要体现为正反两方面的效应： 如果公务员在日常工作中遵守和践行诚信、公正、勤勉、清廉、自律等基本道德规范，牢记自己的使命和责任，始终保持高尚的道德情操和职业道德行为，在一定程度上可以增强人民从善的信心，对引领社会风气的好转和社会道德重建，起着重要的推动作用。相反，如果公务员弄虚作假成风，黑白善恶不分，贪污腐败盛行，则对社会风气的影响将十分恶劣。因而，要形成风清气正的良好社会风气，必须首先加强公务员的行政伦理道德建设，以官风带动民风，推动社会和谐。