建立和完善我国中小学校长管理制度

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摘 要：中小学校长专业化是校长职业发展的必然趋势，是教育人力资源开发和管理的重要方向，是校长队伍年轻化、知识化、专业化的重要体现。制约校长专业化最重要的因素是校长管理制度，依据人力资源管理理论建立和完善校长管理制度，用制度来规范和约束校长的行为，减少校长行为的不可预见性和机会主义，从而促进校长的专业发展、提高校长群体的专业水平、提高学校管理的质量和效率是教育管理领域中制度建设的重要内容。

关键词：校长；专业化；制度；校长管理制度

一、校长管理体制的制度要义

在这个制度主义盛行的时代，制度经济学的衍射力已影响到了社会生活的每一个领域，“制度”要素已经从政治和经济范畴跨越到了教育范畴，当越来越多的研究开始关注制度对教育现象的影响时，教育管理中的制度因素也日益成为决定教育管理效益和效率的核心内容。对教育管理制度的研究与实践虽早已有之，但在今天，在制度成为话语重心的社会环境中，我们不禁要问“制度何以如此重要”?

为回答这个问题，我们首先要弄清楚制度概念。虽然文献中对“制度”的解释众说纷纭，不同学派和时代的社会科学家们赋予这个词众多的含义，但一个核心意义，即它是一种行为规则得到了普遍的认可。柯武刚（Wolfgang kasper）和史漫飞 （Manfred E．Streit）在其合著的《制度经济学——社会秩序和公共政策》一书中对制度的定义为：制度是由人制定的规则，这些规则抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。经济学家诺思认为：制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，这些规则、程序和规范的直接作用就是减少不可预见的行为和机会主义。任何一项制度都存在于一个普遍认可该制度的共同体中，制度的贯彻必须依靠一定的惩罚，没有惩罚的制度是没用的。制度根据其产生形式的不同而分为内在制度和外在制度。内在制度是从人类经验中演化出来的，它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法，如习惯、伦理规范等，违反内在制度通常受到共同体中其他成员的非正式惩罚或正式惩罚。外在制度是被自上而下地强加和执行的规则体系，这些规则由一批代理人设计和确立并被清晰地制订在法规和条例之中，由一个诸如政府那样的高踞于社会之上的权威机构来正式执行，外在制度配有法定暴力机构执行的惩罚措施。因此，对于任何一个组织和个人，都要受到其所在共同体的内在制度和外在制度的制约，以抑制和减少可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使其更具有可预见性从而促进劳动分工和财富的创造。

对于校长群体来说，它的成员，即每一位校长都要受到这个群体本身内在制度的制约，包括校长的职业道德规范、校长的行为准则等，同时还要受到教育行政部门制定并强制执行的外在制度的制约，包括一系列校长管理制度，例如选任制度、培训制度、评价制度等，以规范校长的领导和管理行为，减少机会主义及不可预见的行为，对超越制度的行为进行惩罚，以促进校长个体的专业化发展、提高校长群体的专业水平并提高学校的管理效能。从这个意义上说，校长管理制度的建立和完善是教育管理制度化和校长行为规ฉ范化的内在约束力量，是制度主义思想在教育管理领域中对校长群体的集中体现。校长管理制度是一种通过有效地规范、约束和激励校长及利益相关主体的管理实践和控制行为，以实现教育人力资源的优化配置、以公平的政策环境和校长群体内部治理规范为特征的制度安排。

二、校长管理制度的理论依据及体系

中小学校长是全面负责学校教育教学活动的专业人员，他们具有执行国家公务，直接从事教育活动，领导和管理学校事务等多种职能。在教育领域中，中小学校长是重要的人力资源，他们的各种专业活动都将直接决定国家教育目标的实现程度，决定各级中小学的教ฑ育质量，决定数以亿计中小学生的素质和未来发展。从数量上讲，目前，我国内地中小学正职校长总数约57万余人，如果加上副职校长和职业中学、中等专业学校和技工学校的校长，我国中小学校长的总数已经超过了100万。如何加强对这支任务艰巨、数量庞大的校长队伍的管理，通过管理来促进这个职业群体的专业发展将直接决定我国的教育质量。

关于校长管理制度，我们对50位来自全国各地的现职校长进行了访谈，访谈结果表明，校长自身已经认识到管理制度确实对促进他们的专业发展具有重要的作用，但除了他们熟悉的培训制度、评价制度和薪酬制度外，还应有哪些管理制度及这些制度之间应该有什么内在联系，校长们普遍没有明确的概念。

那么，建立怎样的校长管理制度，才能更好地促进校长的专业发展呢? 20世纪80年代中期，我国政府正式开始有领导、有计划、有目的、有步骤、有措施地对校长队伍进行管理。尤其是从 1989年到现在，我国主要建立了校长任职资格制度和校长培训制度，这些制度的建立与实施对提高校长素质、保障教育质量、促进教育改革发挥了积极的作用。但是，这些校长管理制度还存在着许多不足，主要表现在：其一，校长管理制度不系统、不完整。相对于以人力资源管理流程为依据建立的校长管理制度体系，已经形成的这几种制度只是其中的几个方面，其他重要的校长管理制度如选任制度、考核评价制度、晋升制度、薪酬激励制度等尚处于缺失状态。人力资源的开发与管理是一个连续的过程，缺少其中的任何一环都会造成人力发展的不均衡。其二，已经形成的几个校长管理制度还需继续改进和完善。例如，1991年《全国中小学校长任职条件和岗位要求 （试行）》所规定的中小学校长任职的最低资格要求，在11年后的今天，已明显满足不了教育对校长的新的要求。第三，已有的校长管理制度之间缺乏必然的内在联系，前后制度之间没有相辅相成、彼此协调，也不具有相互制约的作用。

因此，建立一个系统的、完整而科学的校长管理制度体系，是教育发展和校长专业发展的必要保障。

三、校长管理制度的现状分析及发展趋势

1．资格制度

职业资格证书制度是国家对各行各业从业人员规定的职业准入标准。它是在职业的专业化过程中出现的，要求从业人员经过严格系统的教育和培训✿、获得能胜任工作的特殊知识和技能、获取职业资格证书以获得从业资格的一种职业管理制度。

在美国，由十个专业组织组成的国家教育管理政策委员会（National Policy Board for Educational Administration，NPBEA）制定了中小学校长职业资格标准，要求拟任校长必须经过职业认证并获得职业资格证书方可有资格被选任为校长，这是他们保证校长质量的主要方式。

美国校长经过认证并获得资格证书的目的是为了获取职业准入，而在英国，校长经过认证并获得资格证书是为了以资格认证为标准促进拟任校长的专业发展，英国国家校长专业认证机构制定了校长专业资格认证制度（National Professional Qualification for Headship，NPQH），它从决策、教学、组织、政治和验证五个方面对校长资格进行认定。中国香港" 教育署于 2002年2月制定了“校长持续专业发展规划”，其中规定，香港将于2002年9月对拟任校长实行校长资格认证制度，有志成为校长的人士需通过三项严格的程序才可获得资格证书。

资格证书制度是职业专业化的必然结果，也是社会分工和管理进步的表现，它直接影响到职业和行业质量及随之而来的社会声誉和地位。校长资格认证制度是校长职业专业化的基本特征，是国家对专业从事学校教育教学管理的校长的基本要求，是有志成为校长的人士获得校长工作岗位的法定前提条件。资格认证不仅要考核校长人选的学历水平，还包括思想政治表现、职业道德水平、领导管理能力、教育教学能力、身体条件和个性特征等。建立校长职业资格认证制度是校长专业发展过程中提高校长专业社会地位的一种专业行为规范。目前，我国大陆地区对校长职业准入的要求只能做到“持证上岗”，这个证是“岗位培训合格证书”，而非“职业资格证书”，因此，建立适合于我国中小学校长专业发展的职业准入制度，严格控制职业证书的标准和资格的认定程序，是校长专业发展过程中一个尚待完善的因素。

2．校长选任制度

根据人力资源管理中有关员工甄选的理论可知，有效的人员甄选的目标是使组织具备更高的人力资本，同时使被选者的个人特点（能力、经验等）与工作要求相匹配，从而实现高的工作绩效和高的工作满意度。

《管理学》中对甄选的定义为：甄选是一种预测行为，它设法预见哪一位申请者会确保工作成功。

由于校长作为学校的领导者及全面负责学校教育教学工作的管理者，对校长人选的才能进行考评时不能只注重他的学历水平或教学成绩，更重要的是要考察他的领导和管理能力。因此，运用各种测评方法，全面权衡校长能力，按照严格的选拔程序进行校长人选的评测与确定，是教育行政部门选拔校长的基本原则。 由此可知，我国校长选任机制经历了以下发展途径：

校长的任职年限由基本不实行任期限制即终身制逐渐过渡到实行任期制，并可连聘连任，是校长职业专业化并逐步得到社会认可的外在表现，职业专业发展的一个表现就是从业的长期性和稳定性，因此，实行任期制并可连聘连任，极大地消除了校长治校的短期行为，激发了校长做长远规划、不断进行自我专业发展的信念和信心。

聘任制需建立在校长职业资格认证制度的基础之上。校长的专业发展必然使校长职业资格认证成为其职业生涯的重要内容，只有获得了校长职业资格证书，有志于从事校长职业的人士才有资格被聘任为校长。因此，在选任体制中，我们认为应加强对中小学校长的入职认证，严格控制选任程序及形式。到目前为止，虽然校长的“持证上岗”、“聘任制”、“职级制”、“培训制度”都在不断地发展，但校长的任职条件和岗位要求却停留在1991年的水平，“持证上岗”的“证”还只是对岗前和在岗培训合格证书的要求，职级制中的职级认证并没有被充分注视并合理利用。加强选任体制的建设和完善，及时更新选任体制中的资格要求，是校长入职并保持持续专业发展的前提。

3．校长培训制度

在专业人员的全部职业生涯中，他们都要不断地建立并完善自己的知识结构，其中持续不断的专业教育（continuous professional education，CPE）是促进他们形成系统而完整的专业知识体系的重要历程，这一过程包括专业的入职培训和在职培训。

（1）入职培训

入职培训的职能是使拟从业者全面了解职业领域内容，掌握从业知识和技能，建立正确的职业观念。

加里·德斯勒认为，“培训就是给新雇员或现有雇员传授其完成本职工作所必须的基本技能的过程”。它包括解决问题的技能、沟通技能以及团队建设技能，在培训过程中往往要贯穿强化雇员的献身精神的培训内容。 持证上岗制度的实施使校长接受岗前培训成为其职业生涯的重要环节。对于中小学校长，职前培训是指按照中小学校长岗位规范要求，对拟任校长（包括部分新任校长）进行以掌握履行岗位职责必备的知识和技能为主要内容的培训，它旨在提高其对校长职业的全面认识、对校长角色的全面把握、对校长权利与义务的全面了解以及在校长素质和能力要求全面认识的基础上提高他们的领导和管理能力。1994年，美国国家校长协会（National Association of Headteachers，SNAHT）邀请几所知名大学共同制定了“国家校长协会校长领导和管理项目合作项目”，该项目以教师培训机构（Teacher Training Agency，TTA）制定的校长职业的国家标准为依据，以提高拟入职校长（℃Preparing principal）、新入职校长（New appointed principal）和在职校长（in—service principal）的领导和管理能力为目的，开发了一系列职前和职后培训课程，极大地保障了校长的专业素质。1999年，中国香港成立了校长专业发展小组，并分别为拟任校长、新入职校长和在职校长拟订了专业发展活动。其中，对拟任校长的职前培训主要包含：①香港校长专业发展评估；②入职课程；③学校领袖发展课程延伸课程，同时拟任校长的职前培训也是其获取校长资格认证的重要条件。

入职培训能帮助校长更好地完成从教师或中层管理人员到校长的角色转变，在校长专业发展过程中具有重要的促进作用。

（2）在职培训

在职培训是促进校长专业发展并贯穿整个校长专业发展的最重要的外部因素。

1998年，美国教师培训机构TTA制定了新的校长职业国家标准（National Standards for Headteachers），根据它所描述的 6类职业标准（six standards）和96项工作目标（96 performance objectives），国家校长协会NAHT设计实施了较完备的校长在职培训项目，其中，以校长领导和管理顶目（Headteachers’ Leadership and Management Program，HEADLAMP）最为代表，该项目的实施为校长在职培训探寻了一种很好的模式。

中国香港校长在职培训以系统学习、实践学习为主。有系统的学习包括修读证书、文凭、学位课程，参加会议及研讨会、脱产训练" 课程等；实践学习包括领导及策划优质教育基金计划，校本改善计划等，撰写及发表教育论文，以分享知识及经验。在职培训还充分考虑了校长根据对自己专业发展的评估和自己的需要而自行制定的培训需求，有力地促进了香港校长的专业发展。

现阶段，我国大陆地区中小学校长的在职培训分为提高培训和骨干校长高级研修两种形式。提高培训是面向在职校长进行的以学习新知识、掌握新技能、提高管理能力、研究和交流办学经验为主要内容的培训；骨干校长高级研修是对富有办学经验并具有一定理论修养和研究能力的校长进行的旨在培养学校教育教学和管理专家的培训。在职培训是提高中小学校长专业素质的重要途径，参加培训是校长在自我专业发展意识指导下主动促进自身专业发展的有效方式。另外，为提高校长专业培训的质量，加强对培训机构和培训教师的建设与管理，建立培训机构认证制度、培训教师认证制度是促进校长专业发展尚待研究的项目。

由入职培训和在职培训组成的专业教育体系，是中小学校长获得专业知能、形成并巩固专业理念、不断促进自我专业发展的主要教育途径，高质量的校长培训体系是确保校长联合会专业素质的前提。因此，我们应尽快建立高质量的职前、职后为主体的校长培训制度，这个制度要使得校长的选拔、培养、校长入职和在职培训成为一个有机的终身教育的整体，使得校长专业素质的提高是一个持续的过程；其次，我们应该在校长培训机构和中小学校之间形成伙伴关系，实现教育理论和教育实践的有机结合，实现校长素质的有实际意义的提高；第三，为确保校长教育的质量，在建立资格证书制度的同时，还应建立一个保证校长培训质量的校长培训评估机构，在确保校长培训机构质量的基础上确保校长培训质量。

4．校长考核评价制度

对校长进行考核和评价一直是教育研究者们普遍关注的问题。

纵观世界各国的校长评价工作，虽然从关注到开始深入研究已经历了很长的历史时期，但真正建立起比较完整而科学的校长评价制度的历史并不长。美国和英国都是在第二次世界大战之后才逐渐建立起来，一直到20世纪70年代，美国、英国和德国还普遍使用“评估中心法”（Assessment Center）对中小学校长进行评价，70年代，美国心理协会与全国中学校长协会（National Association of Secondary School Principals）共同对“评估中心法”进行了修订，并重新应用于对校长工作的评价。之后，一些研究者开发了“校长能力测试”法、“校长同事评价法”，旨在对校长的业绩进行科学的评价。随着人们对校长职业及校长素质研究的深入，校长的职业标准逐渐被明确下来，1998年，美国教师培训机构（TTA）制定了以6大标准、 96项行动目标为内容的全国校长职业标准，以此为参照，美国的校长评价体系在近几年有了很大的发展，对促进校长专业发展起到了很大的作用。

在我国，校长评价工作相对于教师评价起步较晚，还没有形成系统的评价方案。目前，我国仍以考核为评价的主要方式。考核分为年度考核和任期考核。年度考核在学年末进行，任期考核在任期届满前进行。但我国以考核为主要手段的评价其主要目的还在于决定校长的升留免降或褒奖惩戒上，忽视了评价对校长工作的改进和提高校长的专业发展。重“督”轻“导”的评价取向不利于校长素质的提高，另外，校长评价机构除了包含教育行政部门外，还应吸收教研、科研等部门的人员、教师、学生和家长参加，充分发挥校长专业组织对校长评价的作用是提高评价质量及效果的主要因素。

评价的目的重在改善校长的工作，为校长的专业发展提供指导信息，进而促进校长的专业成长，促进学校的教学效益。考核与评价是促进校长专业发展的一种重要的手段。 5．校长晋升激励制度

在职业生涯中，职级晋升是激励个体不断追求自我职业价值的有效方式。对于专业人员，追求专业领域内的专业水平认可、获取不断提升的专业地位与社会声誉，是专业人员追求专业发展的最直接目标。科学合理的职级晋升制度是专业人员自我专业评定和组织评定的参照标准。

长期以来，我国实行的是校长职务与行政级别挂钩的校长管理制度，中小学校长的职务级别与学校的行政级别挂钩，套用机关行政级别，并享受相应的干部级别待遇，这种管理制度随着教育改革及人事制度改革的推进，越来越不适应于校长队伍的建设，不适于校长作为专业的学校管理者的职业发展。

1993年，上海市针对中小学校长管理制度改革问题，建立了校长职级系列的改革目标，将校长的职级划分为五级十二等，详细制定了各等级校长的任职条件及评定的指标体系。 1996年，北京市西城区在借鉴上海校长职级制改革成果的基础上，在区属中小学进行了中小学校长职级制的试点工作，该制度将中小学校长的职务等级分为五级十等，将校长职级与办学实绩挂钩，进一步调动了校长办学的积极性，促进了校长素质的全面提高和校长队伍的科学、规范管理。 根据加里·德斯勒的激励理论，对于管理人员，应实行短期激励与长期激励相结合的激励计划，而为了使管理人员更注重组织的未来发展和长远利益，应更偏重于长期激励；对于专业人员，在保证金钱激励的基础上，更应关注以满足他们成就感、归属感、荣誉感和自我实现的需要而建立的激励机制。

作为从事学校教育管理的专业人员，对校长实施的激励计划应既注重保障他们的经济收入又注重从情感和精神上给予激励。中小学校长既是管理者，又是对学校进行管理的专业人员，对校长的激励要充分考虑其作为专业管理人员的特殊角色。由于我国实行校长负责制，加之我国学校管理体制不具备学校股份，因此，校长职级工资是目前较为科学、合理的薪酬形式。对于中小学校长，为他们创造能发挥他们的专业才干、在办学领域内取得成就的各种条件，并对他们的成就给予及时的奖励也是校长激励体系的一部分；其次，以校长负责制为基础，在政府、教育行政机关和学校党组织、教职工的民主监督下，给校长更大的办学自主权，让校长在一定范围内独立、自主地决定学校事务也是对校长的激励；再次，由教育行政机关、校长专业组织为校长提供进行思想交流、探讨专业问题的机会，并帮助校长解决问题、克服困难，使校长在专业组织和上级领导部门的关心下有归属感，增加校长勇于开拓、创新的信心和勇气，也应是校长激励计划的一项内容；最后，及时、公正地对校长工作给予评价，在指出不足的同时对校长的业绩给予肯定和奖励，满足校长自我实现的需要是一种较高层次的激励方式。

6．校长薪酬制度

职业是个体在社会中用以谋生的工作，职业的专业性又要有较高的社会声誉和经济地位，因此，获得稳定而丰厚的经济收入是专业人员不断追求专业发展的基" 本物质保障。任何一个专业成熟度很高的职业，都有相当高的经济回报作支持，只有这样，才能吸引更多的优秀人才加入这个行业，也只有这样，才能促使从业人员不断地致力于提高专业水准，建立严格的职业伦理规范，从而提高这一职业的权威性和社会地位。

合理的工资制度是激励校长不断追求专业发展与职业自我实现的一种表现。工资收入虽然是所有激励手段中最重要的激励因素，但心理学家们指出，人有各种需求，每一种需求的满足都可以对个体产生激励作用，其中包括成就感、归属感、权力和自我实现。

长期以来，受校长管理体制的影响，中小学校长的职务级别与学校的行政级别挂钩，享受相应的干部级别待遇。1989年以后，一些地区在任命学校干部时，虽然不再明确干部的级别，但住房、医疗等待遇仍按照任职学校原定的级别确定。校长的工资待遇一般都执行教师专业技术职务工资标准。没有明确的专为校长设立的工资保障体系，专业能力、工作绩效不与薪酬体系挂钩，不利于调动校长工作的积极性，不利于校长主动、自觉地进行自我专业发展，提高专业水平，从而提高办学实绩。

校长职级工资制的推行，使得校长的薪酬与校长的专业能力、工作业绩挂钩，合理地体现了“按岗定薪，按业绩定酬”的原则，校长的职级工资是与校长职级评定相配套的以校长岗位为主要特征的工资制度。上海的做法是职级工资由级等工资、基础工资和能绩工资三部分构成。级等工资是校长职级工资的主要内容，体现了校长职级的高低，校长按评定聘任的职级确定相应的级等工资，并随职级的变动进行调整。基础工资是中小学校长按照国家和当地政府规定发放的基本工资部分。基础工资由国家规定的职员职务等级工资（或中小学教师专业技术职务等级工资）以及政府规定的随工资发放的各种津贴补贴等构成。这部分工资按现行的政策规定实行，并根据国家规定进行调整。能绩工资是校长职级工资中活的部分，能绩工资按校长级等工资和基础工资和的一定比例核定。职级工资制度的建立，使校长的职务、责任，能力、实绩与薪酬相结合，能极大地调动校长工作的积极性。

一些没有实行校长职级制的地区，为了体现校长专业素质、办学绩效与收入相匹配的激励原则，对校长的工资制度进行了改革，实行了职级津贴制，根据校长的任职年限、办学效益、办学特色、校长个人成就以及群众、社会对校长的评价等作为确定校长津贴职级的考核因素。实行校长职级津贴是深化学校内部管理机制的探索，它所形成的激励作用在于引导校长提高自身专业水平，促进了校长的专业发展，促进了学校的办学效益，促进了基础教育质量的提高。

四、结 语

人力资源管理流程中的各个环节并不是孤立的，各个环节之间是相互作用、相互影响、相互制约的。依据这个流程建立的校长管理制度体系是一个有机的整体，任何一种管理制度的缺失或不健全，都会影响对校长这一重要人力资源的开发和管理。因此，将目前还缺失的制度建立起来、将不完善的制度完善起来是当前校长管理工作的首要内容。

校长管理制度是一种外在制度，它是由教育行政部门接受政府的委托设计和确立的、并由教育行政部门依法强制执行的法规和条例，任何校长违反了这些制度，都要受到相应的惩罚。用制度来规范和约束校长的行为，可减少校长行为的不可预见性和机会主义；用制度来促进校长的专业发展，可提高校长的专业水平☪并由此提高学校的办学质量和效率，应该说是制度主义思想对教育管理产生影响的最直接的表现。

参考文献：

[2]Ann Weaver Hart，Educational Leadership，Educational Management and Administration，Jan．27，Vol．3，1999．

[3]斯蒂芬·P·罗宾斯．管理学[M]．第4版．北京：中国人民大学出版社，1997．369．