关于进一步调整完善我国节假日制度的建议

内容提要 本文首先提出了节假日制度安排的基本原则，然后根据清华大学假日制度改革课题组的调研，分析了我国现行节假日制度安排特别是挪用公休日拼凑黄金周和小长假的弊端，指出“‘黄金周’促进旅游收入增长”纯粹是一种错觉，进而提出了完善节假日制度安排的两个可供选择方案。

关键词 法定节假日 公休日 带薪休假 黄金周 小长假

一、完善节假日制度的基本原则

清华大学假日制度改革课题组在认真讨论的基础上，参加讨论的有：清华大学假日制度改革课题组负责人蔡继明教授；北京第二外国语学院旅游科学研究所原所长、国务院特殊津贴专家王兴斌教授；中国旅游学院休闲经济研究中心主任魏翔副教授；清华大学社会科学学院历史系刘晓峰教授；清华大学社会科学学院经济学研究所副所长王勇副教授；清华大学政治经济学研究中心副秘书长靳卫萍博士；厦门大学经济学院江永基博士；清华大学社会科学学院博士、郑州商品交易所研究人员李亚鹏；清华大学社会科学学院经济学博士生王成伟、熊柴、杜帼男、陆铭、高宏；清华大学社会科学学院经济学硕士生关林、刘媛；清华大学☑政治经济学研究中心理事会副秘书长姜宁。根据2006年课题组成立以来的研究成果，认为进一步调整和完善我国节假日制度，应坚持如下五个基本原则：

1简易可行、有规可循

假日制度的安排不能过于复杂，应该在每年发布的日历上明确标出，一目了然，简单易行。国家如果调整具体放假方式，应遵循一定规则，并广泛告知公众，使大家根据已知规则自然就能推算出未来节假日的安排。

2减少集中放长假的安排

除了春节这个中华民族最重要的传统节日之外，一年中不宜再安排其他全国统一集中的长假，否则必然造成交通堵塞、旅游景区人满为患、餐饮住宿供不应求并导致价高质低、旅游资源被掠夺式开发。

3不宜挪用双休日拼凑小长假和长假

双休日的设置是为了在连续工作5天之后，为职工提供一个休闲的时段，以便劳动者恢复脑力、体力和心力，以保证下一周精力充沛地投入5天工作日。挪用双休日拼凑小长假和黄金周，接踵而来的必然是超过5天甚至7-8天的工作日，这会打乱职工正常的工作-休闲节奏，对职工的身心健康造成不良影响。

4增强节假日的社会、政治和文化内涵

一国的节假日承载着民族传统文化和社会习俗，反映着国民和国家的价值取向。要在我国的节假日制度中融入更多的社会、政治、文化元素，避免将节假日的功能单一化为假日经济或黄金（旅游）周。随着国民经济的增长和劳动生产率水平的提高，法定节假日总量可以适当增加，但一是不宜过多，二是重点应分配给传统民俗节日。

5.强力推行带薪休假制度

带薪休假是目前国际上普遍推行的假日制度。人们普遍有休长假的愿望，以便满足长途旅行和探亲的需求。只有推行带薪休假，才能一方面满足公众对长假的需要，另一方面避免全国集中统一放假造成的交通堵塞和人满为患。

二、现行节假日制度的利弊分析

1.从公众的角度看，现行节假日制度的弊端

其四是把十一国庆节变成了黄金（旅游）周，冲淡了国庆节日气氛，不利于国民挂国旗、唱国歌，缅怀共和国先烈，抒发爱国主义情怀。

2.从企业、行业和整个国家经济社会的发展看，现行节假日制度的弊端

第一，“黄金周”期间旅游业要满足涉及四亿多人次集中出行的市场需求，必须大幅度扩大生产能力，但任何一个部门都不可能百分之百的满足这种大规模的市场突发需求。否则，“黄金周”过后，生产能力就会严重过剩，造成极大浪费，这对于任何一个企业、一个行业来说都是忌讳的。在没有黄金周之前，旅游供给常年候的相对稳定性与旅游需求不同时段的波动性之间的矛盾，主要是由于自然气候造成淡旺季的波动，也与人们的传统习俗相关，如西方的圣诞节与东方的春节等。而五一和十一 “黄金周”把全民的休假时间人为地集中在两个为期7天的长假内，这就使旅游供需之间矛盾超常突显，“黄金周”的拥堵就是这个矛盾的显现，导致著名景区超负荷的接待与经营，加速资源的损耗、环境的破坏；°同时导致休闲/旅游价格暴涨与质量下降，并诱发不安全因素增加；长假期间的客流集中、价格暴涨与节后的游客稀少、✎价格大跌，企业经营效益大起大落；“黄金周”期间的供不应求与“黄金周”前后的供过于求周而复始、反复循环，长此下去将会损伤休闲/旅游产业可持续发展的资源、环境、消费和经营基础。

第二，“黄金周”期间，国内旅游行业收入虽然大幅度增加，但其他行业受到的负面影响也非常明显，比如制造业和建筑业，以及外汇、股票、期货等市场交易、进出口贸易、会展还有入境旅游等方面，都会受到严重影响。显然，考察“黄金周”对国民经济的影响，不能只考察旅游业一个部门，还应该综合考察黄金周对所有部门的正负影响。

第三，“黄金周”期间游客的集中出行，必然对旅游景区造成严重的破坏，影响旅游资源可持续开发利用。不能只看“黄金周”期间旅游部门千百亿的收入，而忽略在“黄金周”中付出的代价。建议国家旅游局、国家发改委、国家统计局对这方面做全面调查，凭借扎实可靠的数据，从经济角度，分析“黄金周”制度的实际影响。

第四，“黄金周”对劳动生产率和工作、学习效率造成了严重的负面影响。此前北京大学的汪丁丁教授测算了一下十一“黄金周”的经济损失，他指出“黄金周”的影响并非只有7天。假期临近时，人心浮动，要考虑如何拼假，出行计划等；经过七天长途奔波，还需要收心工作，恢复体力，前后算起来大概是十天，这样劳动生产率会受到影响。现在“黄金周”出行人群中，有近2亿从事一线劳动的年轻人，按1天创造100元价值计算，10天损失两千亿，这还是保守估计。另外，♛还需考虑到集中出行对相关基础设施破坏等因素，比如说，故宫最大游客接待量才6万，但去年“十一”假期，故宫一天的接待量就高达18万人次，由此必然造成对历史文化遗产的严重破坏，而这种损失旅游部门恐怕从来没有计算过。

3.所谓“黄金周”促进旅游收入增长，纯粹是一种错觉

因为在1999年面对东亚金融危机的同时，国民的消费结构正待升级（由衣食住转向“行”），所以“黄金周”能够发挥一时的刺激作用，而今天在面对金融危机的同时，内需不足的主要原因是居民收入乃至消费在国民收入中所占的比例偏低。对绝大多数居民来说，不是有钱没时间旅游消费，而是有时间消费但囊中羞涩：虽有存款，但有住房、医疗、子女入学以及失业和退休的后顾之忧，所以“黄金周”的恢复于事无补，反而会重蹈人满为患、对旅游资源掠夺式经营的覆辙。因此认为：“黄金周”作为一种休闲或者休假的制度安排，从来不能也不应该作为刺激消费的工具。

三、调整和完善节假日制度的两个可供选择方案

1.方案I

（1）不再挪用任何双休日拼凑小长假和“黄金周”，而推行长周末。国外的长周末与我国的小长假不同：我国的小长假是以法定节假日为轴心挪到双休日拼凑而成的3天连休日；国外的长周末是以双休日为轴心与法定节假日自然形成的3天连休日。

（5）虽然双休日不再挪动，但为期1天的法定节假日若出现在周二或周四，地方政府可以自行决定是否要求机关企事业单位借用1天带薪假，分别与前后双休日连休4天。

说明：方案I是一个改革力度相对较大也是比较合理的方案。

首先，该方案使法定假日总量增加了2天，既在一定程度上满足了公众增加假日总量的要求，又不会对经济社会产生较大的负面影响，因为从除夕到正月十五元宵节，人们大都沉浸在过年的气氛中，从政府到企事业单位，工作效率和劳动生产率都比较低，这个期间多休两天假，对国民经济和各行各业的运行不会产生太大冲击。

其次，该方案既保留了原有法定节假日的设置，又终止了挪用双休日的做法，即使是春节连放7天或9天，也不必再挪用任何双休日，这对于迷恋黄金周和反对挪用双休日拼凑黄金周的两种对立的公众来说，无疑是一个折中的方案，同时也满足了许多公众延长春节假期的要求，容易得到多数人的赞成。

再次，该方案增加了重阳节这个传统节假日，有助于弘扬中华民族敬老尊老的传统。2013年全国人民迎来了第一个作为法定老年节的重阳节，但这只是一个纪念性节日，只有将重阳节确定为1天法定节假日，才能保证年轻的子女有较充足的闲暇时间为老年人过节。该方案还将元宵节确定为法定节假日，使人们在度过了7～10天的春节长假之后，经过5天的工作恢复，可以再过一个元宵节，由此也就意味着春节过完了，该正式开始新一年（农历年）的工作了。

又次，该方案将十一“黄金周”彻底拆散，使之变成了为期1天的法定节假日，这就使十一恢复了国庆节的本来面目，其政治意义不言而喻。④一位名叫东平的网友来信说：“现在国庆节偌大的一个县、地级市却看不到几面国旗，仅有的几面也就是机关一直挂着的，并不是为国庆特意悬挂的。整个城市没有一点节日气氛。连庆祝国庆的标语都看不到。现在的节假日一不是休息，二不是庆祝，而是旅游”。世界上绝大多数国家的国庆日都是1天法定假日，反而突出了国庆的氛围。

最后，如果为期1天的法定节假日出现在周二或周五，地方政府可以自行决定要求政府机关和企事业单位借用1天带薪休假分别与前后两个周末连休4天；同样地，如果除夕出现在周二或周五，地方政府可以自行决定要求政府机关和企事业单位借用1天带薪休假分别与前后两个周末连休10天。当然，股市等金融部门，可以根据本行业的特点适时开业。

2.方案II

（1）和方案I-

（1）一样，不再挪用任何双休日拼凑小长假和“黄金周”，而推行长周末。

（5）虽然双休日不再挪动，但为期1天的法定节假日若出现在周二或周四，地方政府可以自行决定是否要求机关企事业单位借用1天带薪假，分别与前后双休日连休4天。

说明：方案II是一个相对温和、折中和保守的改革方案。方案II与方案I的不同在于，方案II虽然不再拼凑十一“黄金周”，但仍然保留了十一为期3天的法定节假日，从而可以和前后两周的双休日自然形成连休5天的中长假，这在一定程度上还是照顾到了那些需要长假但又不能完全享受带薪假劳动者的需要。④但是，由此也就使得十一国庆节的政治意义仍然没有凸显，而重阳节和元宵节这两个重要的传统节日没有变成法定节假日。显然，如果同时采取有效措施加大落实带薪休假的力度，方案I可能是最佳的改革方案。而无论采取上述哪一种方案，只要确定并公布了放假规则，国务院就无需每年再为下一年颁布具体的放假办法，公众也就有规可循，可以自行推算节假日的安排。

四、强力推行带薪休假制度

1.全国假日办的民意调查为什么会出现投票悖论

全国假日办一项民意调查显示，虽然超过8成参与投票的网民对目前挪用双休日拼凑十一“黄金周”和其他小长假的放假方式表示不满意，但涉及是否取消十一“黄金周”和小长假时，却只有近6成的网民表示赞成取消。之所以出现这种投票悖论，主要原因是带薪休假没有得到很好的落实。反对取消“黄金周”和小长假的网民也并非赞成挪假式休假，也同样抱怨“黄金周”的拥堵，但在带薪休假没有得到很好落实之前，他们只能退而求其次，也就是说，他们选择黄金周和小长假是不得已而为之。那些呼吁恢复五一“黄金周”的民众也大体出于这种纠⌚结的心理。所以，加大落实带薪休假的力度，是消除上述矛盾的根本途径。

2.带薪休假是国际通行的行之有效的放假办法

3.带薪休假并非发达国家的专利

4.具体措施和机制设计

这里着重提出三条应该是行之有效的措施：

其一，国务院要把落实带薪休假作为一项重要的民生工程列入每年的政府工作报告。

其二，要赋予职工集体诉讼的权利。

集体诉讼的主要优点在于，除了首席原告外，其他受害者都不需要直接参加诉讼，甚至都无需知道有这样一个诉讼案的进行。一旦赔偿额确定，各个受害人都会按照比例得到赔偿额。并且，任何不愿参加集体诉讼的成员必须亲自申请退出，否则就算是自动参诉。这样打一个官司，就不需要很多人参与，律师只需要和首席原告交涉就可以了，也就极大的降低了协调成本。

集体诉讼的优点还在于，胜诉才收费，或者叫“诉讼风险”制收费，部分诉讼费用先由首席原告支付，而其他分散的受害者都不需要支付任何费用。这就极大降低了劳动者打官司的成本。并且，由于集体诉讼的标的额足够高，采证较为容易，从而使得律师有积极性主动为劳动者打官司。这就为寻求律师的法律帮助提供了空间。因此，这种具有惩罚性质的事后诉讼机制可以使企业主动为劳动者安排带薪休假，是一种较为可行的制度安排。休假权与劳动权不可分割，《劳动法》中已规定职工享有带薪休假的权利。 在法律关系基础上建立起平等、互利、协调的劳资关系，是实行带薪休假制的关键。建议在《劳动合同法》中明确规定，把职工带薪休假的条款与“五险一金”一同列入“劳动合同”，为职工享受带薪休假权利提供法律保障。

其三，在全国范围内实行带薪休假旅游消费券制度，实现利益相关各方共赢。

（1）由财政部、民政与社会保障部、国家旅游总局、全国总工会共同设立全国带薪休假福利基金，其资金来源于国家旅游税收收入的返还，以及重要旅游地区新增旅游收入的提成以及旅游相关交通部门的捐献（如机票或车票优惠券）等渠道。

（2）带薪休假福利基金包括两部分，一是旅游消费券基金，二是企业奖励基金。旅游消费券基金用于发给带薪休假的职工，企业奖励基金用于奖励执行带薪休假的企业，结构上应该以旅游消费券基金为主。

（3）由国家旅游局牵头，全国总工会会同重要旅游景点城市财政部门，参照我国劳动者就业人数以及相对应的应休带薪假期总天数，确定一个旅游消费券的总规模和地域结构。

（4）由工会的各级组织落实向各企事业单位发放带薪休假的旅游消费券。

（5）最终由企事业单位的工会发给休假职工，并且尊重员工的选择（如休假期间不愿进行旅游，可自行转让旅游消费券）。企业可以制定较为灵活的发放办法，用于表扬突出的职工，同时对领取消费券的休假职工进行登记，报上一级工会组织。

（6）全国总工会及其地方机构可以根据企业执行带薪休假的情况，从企业奖励基金中提取资金，对企业进行奖励。