城市社会服务管理中的社区协作模式初探

自从党的十七大报告提出要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局之后，“社会协同”与“公众参与”就成为创新社会管理的一项重要内容。社会协同，是指发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化；“公众参与”是指广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务，自我发展[1]。

随着社会的发展，城市管理越来越复杂，其中的难点不再是技术和硬件设备，而是如何变革城市管理体制，改变城市公共服务格局， 在不增加管理成本♥的同时，以适当的方式加强社区协同，扩大公众参与度。北京市朝阳区近年来在探索城市社会网格化管理的过程中，重视发挥社会协同的作用，成效明显，值得借鉴。

朝阳区辖区面积470.8平方公里，实有人口400多万，是北京市面积最大、人口最多的城区。2005年7月，朝阳区借鉴东城区经验（2004年，北京市东城区开始探索建立网格化城市管理系统，取得了初步成效；2005年，国家建设部和北京市委市政府分别下发文件，在全国、全市推广东城区经验），开始建设网格化城市管理系统。2010年7月，北京市委、市政府召开全市社会服务管理创新推进大会，印发《北京市社会服务管理创新行动方案》，推出40项创新措施，其中包括确定在东城、朝阳、顺义开展以网格化为重点的社会服务管理创新综合试点工作。

在全模式社会服务管理体系中，社区协同治理发挥了重大作用，并形成了三种主要模式。

一、政府主导、社区配合模式

所谓政府主导、社区配合，是指由政府制定相关政策，督促指导社区工作，社区配合政府进行网格化服务管理。这种模式以小关街道、双井街道为代表。

小关街道为了落实网格化服务管理各项工作，采取了两种有效方法：一是由街道制订《社区网格工作评价奖励办法》，将社区划分为不同类型，每季度对各类社区网格化服务管理的情况进行综合评比，根据评比结果分别给予不同额度的奖励，并公示评比结果，以此督促各社区把工作落到实处；二是派城管队员到社区挂职，将街道城管队员下沉到社区，担任社区环境管理委员会副主任，一方面指导督促社区网格化工作，另一方面通过“领着社区干――跟着社区干――放手让社区干”这一过程，最终形成“政府主导，社区自治”的局面。

双井街道将物业管理作为网格化管理的重要抓手，由街道职能部门牵头，成立了物业协会，将辖区12个社区57个物业单位纳入网格化管理系统。为规范物业公司的管理，街道建立了例会制度，规定每月定期召开由办事处领导、城管队、城建科等相关科室及物业公司负责人参加的例会，通报当月各☪物业公司履职情况、排名等，布置下一阶段各单位的主要任务及注意事项，督促各单位落实管理责任。与此同时，双井街道将安全生产工作同领导和机关科室包社区结合起来，制定了完善的安全生产包片管理办法，各处级领导定期参加安全生产会，定期带队检查，制订详细的科室安全生产职责分工方案，并督促社区建立社区安全生产组织机构，由社区居委会主任担任本社区安全生产工作第一责任人；各社区设一名专职安全员，负责组织社区安全生产检查和隐患整改工作，邀请各社区和谐促进员为本社区安全生产义务监督员，通过政府分解监管责任，企业落实主体责任，社区落实检查责任，形成了完备的安全生产责任分工体系。

二、政府指导、社区主体模式

这种模式以香河园街道和建外街道为典型代表。

香河园街道将全模式系统中除主要道路以外的所有环境维护、管理工作全部移交社区，由社区协调社会各方履行城市环境维护主体责任，由以往全部由街道主管转变为街道负指导责任，社区负主体责任。具体做法有两点：

一是完善社区自治规章制度，建立了街道、社区的网格管理良性对接机制和社区自治相关制度。将原来的社区居委会环境主任对接网格办工作扩展为全模式社会服务管理工作与居委会各主任的全方位对接，如安全生产、应急管理问题对接治保主任，环境和食品安全问题对接环境主任，娱乐场所问题对接文体主任，社会保障问题对接福利主任等，切实完善了组织体系建设；主导制订了《香河园街道社会单位“门前三包”管理办法》和《社区城市管理协会章程》，明确了社区城市管理协会各委员单位的责任与义务。尤其在“门前三包”管理方面，指导各社区建立《社区单位“门前三包”管理台帐》、《社区“门前三包”单位联系网络图》、《社区社会单位“门前三包”检查记录》、《社区社会单位会议记录》等制度，推进社区自治科学化、规范化。

二是切实发挥社区自治组织――城市管理协会的作用，由社区主任牵头，落实城市管理协会的协管责任，规定各社区“门前三包”责任单位的宣传教育、督促检查、纠正指导均由社区城市管理协会负责，体现了城市管理的群众参与性。

建外街道在社区协同方面积累了一整套方法。该街道永安里东社区在广泛动员社会力量参与社区管理方面采取了四项措施：

二是成立了40人左右的社区网格员队伍，依然由物业人员组成，作为全模式系统的辅助力量。 三是每个“门前三包”单位设立一名负责人，形成了350余人的单位“门前三包”专管员队伍。

四是成立了由城管、居委会、物业公司、社会单位人员等共同组成的社区环境治理委员会，并组建了由12人组成的环境整治巡逻队，每天在辖区内巡视，督查和及时处理网格内发生的案件。

三、社区居民自治模式

这种工作模式以高碑店乡兴隆家园社区为代表。

高碑店乡兴隆家园社区面积0.6平方公里，辖区内共有11家企事业单位和76家商业门面房，人员密度较大。在做好“门前三包”工作方面，社区充分发挥居民自治作用：

一是推行分区管理模式，把整个社区划分为三个分区，成立分区管理委员会，由社区党支部书记或居民任分区会长、副会长。

二是搭建社会组织平台，增进社会组织与居民的良性互动，其中最著名的当属“律百和”志愿调解团。该志愿调解团由兴隆家园社区自有的律师人才以及有志于服务社区的律师们组成。自2010年成立以来，“律百和”为居民免费提供法律咨询，开展法制讲座，参与人民调解等各项法律服务，成为社区居民自我管理和服务最闪亮的一笔。

三是成立了心连心社会组织联合会，将居民自发形成的社会组织按照功能划分为五个分部：分区平安部、为民服务部、文化创新部、志愿培训部和企业联盟部，将社区原有的零散社会组织结合为有机整体，合理分工，各分部通过开展各种公益活动，在提供服务项目的同时，推进居民自治，充实和延伸了社区服务力量。

四、分析和建议

城市社区网格化管理，不仅是高科技在城市管理过程中的运用，更是一种理念的变革，包括从被动服务到主动服务，从单一服务到全方位服务，从注重物的管理到注重以人为本，其根本目的是为了及时解决各种城市管理问题，为居民提供优质的、无缝隙的服务。而这光靠政府部门的力量是远远不够的。

目前，朝阳区参与社区治理的社会主体主要有街道办事处、社区党组织、居民委员会、社区居委会、业主委员会、物业管理公司、社区企事业单位、公益性社会组织（包括志愿者组织、民办非企业）、各类市容环境维护主体以及居民个人，这些都是不可忽视的力量。

在上述三种模式中，政府主导、社区配合模式是传统城市管理的延续，有一定效果，但政府管得太多，与“大社会，小政府”的发展方向相背离；政府指导、社区主体模式是目前城市社会管理中比较常见的模式，但居委会人手有限，负担过重，且居民是在居委会的动员下参与社会协作，其积极性、主动性尚难充分发挥；政府和社区支持下的居民自治模式最能得到居民的认同，这种模式不仅能最大限度地节约人力物力，而且能充分发挥居民个人的作用，体现居民的社会价值，因此，这种居民自治模式应该成为城市社会网格化服务管理中社区协作的主要模式，且应该进一步加强和完善，以扩大社会效应，取得更好的效果。

（一）正确发挥社区居委会的作用

在现代城市社会治理中，社区居民的参与大致分为社区居委会主导的动员式参与、公众自发式的参与以及居民与居委会合作式的参与三种。其中，社区动员式参与获得的支持较多，但由于参与者处于被动地位，对于真正提高社区管理的成效和水平作用有限。自发式的社区参与自主性最强，但由于参与过程受到资源限制，参与过程往往面临合法性和持续性的问题。而合作式参与则能够协调自主参与和动员参与的利与弊[2]。在合作式参与过程中，居委会起着举足轻重的作用，这种作用不再是动员、督促，而是设定社区管理目标，引导公众自发参与，并在其中起指导性的作用。居委会在引导的过程中，要确保公众对社区管理事务有广泛的知情权，适时制定公众参与的有关制度，条件具备时还可制订奖励措施，激发公众参与热情。在这一点上，高碑店兴隆家园社区居委会的做法值得借鉴。

（二）培育和发展社区社会组织

社区社会组织是社区组织体系的重要细胞，是社区治理与服务的重要主体，在维护社区环境、表达与维护社区公民权益等公共事务的处理方面具有政府、居委会和市场主体所不具备的成本与效率优势。培育和发展社区社会组织，引导社会组织提供服务，以弥补政府公共服务之不足，是现代城市治理的重要内容。

发展社区社会组织，首先要营造社区社会组织健康发展的有利环境，其次要鼓励社区社会组织参与公共服务管理，如香河园街道的社区城市管理协会、高碑店兴隆社区的“律百和”志愿调解团等等。在这一点上，政府和社区居委会同样要发挥好引导和指导作用，使社会组织的参与有序、有效、可持续。

（三）健全竞争机制，实现公共服务主体多元化

目前，城市为市民所提供的管理服务往往都是垄断性的，如垃圾的清扫、小广告的治理、违章建筑的拆除、园林的绿化等等。随着社会的进一步发展，打破公共服务垄断，鼓励竞争，将是城市治理的一♋个发展趋势。引入竞争机制，增加政府向社会组织或企业购买公共服务，增加居民选择权，不仅可以降低公共服务的成本，而且可以减轻政府和社区的监管压力，提高服务效率。

（四）建立政府与各社会主体之间的良性互动机制

协同治理理论在强调治理主体多元化的同时，同样强调多元治理主体之间的协同性。多元治理的特征包括：治理主体的多元化；主体间责任界限的模糊性；主体间权力的互相依赖性和互动性；自主自治的网络体系的建立。可见，ถ社区治理是多主体分工合作的共治过程[3]。在这一过程中，需要建立政府、社区以及社会单位、居民个人之间协商对话、相互合作的有效沟通机制。在这一机制中，政府应加强对社区的指导，包括政策解释、整体目标和规划的制订、业务指导和监督等等，以增强社区协同的科学性和规范化。同样地，社区也应重视对政府政策的响应和配合，以避免公共服务和管理的碎片化，保证共同治理目标的实现。

十八届三中全会决定指出，要“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。目前，城市社会治理正在发生一些值得注意的重要变化，如：社会治理的主体正在由单一主体向多主体、多中心转变，社会治理的手段正在由平面社会向网络社会转变，社会治理的目的正在由工具理性向价值理性转变。“大社会、小政府”是实现城市“善治”的基本途径，而治理主体的多元性是“善治”的基本特点之一。通过利益诱导、组织协调，促使社区组织、社会单位和个人参与社会协同治理，让所有利益相关者共同参与、共管共治，以实现政府与民间的互动，是城市社会服务管理可持续发展的必由之路。

参考文献：