国家审计推进政府诚信建设研究
国家审计推进政府诚信建设研究
诚信是市场经济的本质要求，是社会生活正常运行的保障。但是由于种种原因，各种不讲诚信的欺诈行为在政府、企业、个人等社会生活各个层面屡屡发生。政府诚信建设对企业诚信和♚个人诚信建设具有较强的引领和示范作用。国家审计作为国家治理的基本工具，具有“免疫功能”，可以通过审计所特有的独立、客观、公正，密切关注政府在财政、金融、国有资产、民生、能源、环境等方面的不诚信行为，以及由此引起的社会问题，及早感受风险，提前发出警报。
一、政府诚信缺失的原因分析 （二）特殊原因分析 从封建社会到建国初期，我国政府一直是“全能政府”，一切都是政府说的算。改革开放以后，随着市场经济的发展，我国政府的角色才开始由既是“裁判员”又是“运动员”，向只做“裁判员”转变。尽管如此，政府的权力依然过大。相比之下，国家审计地位较低，政府权力一直得不到有效监督。再加上，失信收益远远大于失信成本，失信者可以凭借自己的政治背景轻易逃脱最严厉的惩罚。这样，监督缺乏和失信惩戒不够必然导致各种寻租腐败现象的滋生和蔓延，政府诚信缺失行为随之不断发生，影响了社会公众对政府的信任。二、国家审计推进政府诚信建设的理论依据 （二）国家审计的功能分析 随着民主制度的发展，委托人所关心的公共受托责任目标由合法性转向经济性、效果性和最终发展为对社会福利的关心（杨时展，1997）。国家审计的功能也应该随之不断发展和完善，国家审计是国家治理的“免疫系统”的观点，完善了国家审计的功能，认为国家审计不仅是事后的监督，而且是包括事前监督和事中监督；国家审计不仅是结果的监督，而且是过程的监督；国家审计不仅有监督功能，而且具有预警功能。由此，国家审计主要具有监督、评价和预警功能。（1）监督功能。国家审计的基本功能就是监督功能。社会公众与政府之间的公共受托责任关系表明政府作为受托人承担了委托人社会公众赋予的公共受托责任，社会公众有权力监督政府提供公共产品和服务等公共受托责任的履行情况。但是由于契约的不完备性和诚信的缺失，政府与公众之间存在严重的信息不对称，作为信息的创造者和拥���者——政府处于优势，而社会公众则处于劣势。这必然导致政府的信息不透明、滥用权力、贪污腐败等欺诈行为频发。国家审计受社会公众的委托，就要对政府的行为是否诚信进行监督，检查财政财务支出的真实性和合规性，实施对领导干部的任期责任审计，打击由于不诚信而导致的腐败和违法犯罪行为，保护国家经济安全，提高财政支出的透明度和保障政府的诚信行为。（2）评价功能。国家审计的评价功能就是国家审计机关通过绩效审计和专项审计，对政府在财政、金融、国有资产、民生、能源、环境等方面是否按受托人社会公众的意志诚信有效地履行公共责任进行评价。换句话说，政府作为受托人不仅要履行公共责任代表社会公众有效管理社会公共资源，而且要将管理收益如实用到改善民生和推动国家发展上，不能中饱私囊，假公济私。为了更好得维护社会公众的利益，国家审计通过对政府各部门是否诚信有效地管理公共资源，并将管理成果
如实回馈给社会公众进行评价，督促并帮助政府机关进行诚信建设，增强社会公众对政府的信心，提高政府的公信力。（3）预警功能。国家审计的预警功能就是指国家审计利用自己的信息优势，通过归纳分析，及时发现在政府诚信方面存在的苗头性和倾向性问题，提前感受到政府诚信建设中的潜在漏洞，发出警报，起到预警作用。国家审计通过对在财政、金融、国有资产、民生、能源、环境等领域政府的公共受托责任履行情况进行审计时，掌握了大量的信息，具有不可比拟的信息优势。通过对信息的有效处理，国家审计就能及时发现和感知政府部门的诚信缺失行为在各公共资源管理领域中高发区和潜伏区，立足当前着眼未来，提前发出警报，加强政府诚信建设，将诚信缺失行为扼制在萌芽状态。
三、国家审计在政府诚信建设中的作用途径 （二）提高国家审计地位，增加审计震慑力 （1）健全审计结果公告制度。国家审计的本质要求其℃能ศ够对政府诚信行为实施有效的监督，并能够向社会公众提供政府的财务和绩效信息真实合规性的报告，促进社会公众对政府财政政策制定的行为和结果进行质疑，使政府对财政政策的执行更加诚信和负责。审计结果的依法公布，把政府机关履行责任的情况置于公众监督之下，不仅可以让政府权力受到制度性的制约和监督、防止暗箱操作，而且让应该进一步追究责任的事诉诸社会公众，依靠舆论监督，让责任人的不诚信行为得到应有的惩罚，提高国家审计的震慑力，从而解决政府官员在责任履行中的不诚信
问题。如果对出现的不诚信问题一味地隐瞒，很难将责任追究到位，反而会形成一种恶性循环，助长领导官员和政府机关不负责任的不诚信行为。我国审计结果自1999年首次向社会公布以来，引起了全社会的强烈反响和共鸣，但是我国的审计结果公布的相关制度仍不健全。审计机关应将除涉及国际机密以外的审计结果向社会公告，将审计结果公告的“批准制”改为“核准制”，逐步做到“以公告为原则，以不公告为例外” （陈骏 吴青川，2009），通过制度约束来保护公众的知情权，为政府的诚信行为提供外部保障。（2）构建有效的审计结果问责机制。连续几年的“审计风暴”，让公众瞩目；但是审计报告中的“屡审屡犯”现象，却让公众遭遇了“审”美疲劳，这说明我国亟须有效的审计结果问责机制。构建有效的审计结ฏ果问责机制，在制度设计上不妨从以下几个方面进行考虑：首先，注重问责程序的规范性。现在审计结果的问责主要有三种方式：其一，审计机关通过《审计报告》或《审计决定书》对被审计单位存在的问题直接提出处理意见；其二，对发现的违法违规案件直接移送司法、纪检监察机关处理；其三，对不构成违法违规的事件责成被审计单位自行处理。但是，这三种方式的选用并无规范的程序可以遵循，对移送司法和监察机关的处理结果不能及时反馈，甚者不了了之，对被审单位自行纠正或整改的问题缺乏有效的监督和跟踪机制，最终导致屡审屡犯，这些严重威胁了国家审计的权威性。其次，注重法律问责。目前，我国审计结果的问责制中责任承担方式普遍以政治责任取代法律责任尤其是刑事责任（陈骏 吴青川，2009）。而对于失信者，法律惩罚要比政治惩罚更有效。与此同时，这也破坏了法律面前人人平等的法治原则。因此，建立有效的审计结果问责机制在注重程序的规范性同时，更要注重法律问责，加大对失信者的惩治力度，以提高国家审计的权威性。（3）构建社会性诚信管理体系。首先，借鉴发达国家在信用管理方面的法律法规，结合我国国情制定我国的信用法律法规，加大对失信者的惩治力度（余国林，2004）；其次，建立独立的社会诚信中介服务机构，进行资信的征集和评估，构建诚信网络平台；第三，利用现代化的技术手段，建立社会化的个人、企业和政府的诚信档案。该档案主要由违规违法记录、银行信用和特殊行业记录等构成。每一个人、企业和政府机关都有完整的诚信记录体系，详细记录其失信行为，通过全国联网系统将失信者不守信誉的行为传播到与其生活有关的各个方面， 让其处于“过街老鼠，人人喊打”的困境，使其在社会声誉和经济上发生损失。这样，国家审计就充分发挥其功能将对于政府的有关单位、机关和领导的审计结果依法放入诚信档案⚥，这必将大大增强国家审计的震慑力，从而有效抑制诚信缺失行为的发生，推进政府诚信建设。