浅析国家审计推进腐败治理的路径

国家审计是国家治理的重要组成部分，其目标是推动实现国家良治。而广泛认可的良好国家治理的主要标准之一就是有效制约权力运行和建立问责机制，遏制权力腐败。腐败就是运用公共权力谋取私人利益，意味着公共权力的异化，是国家治理中最严重的威胁之一。推进反腐倡廉建设，是国家审计作为国家治理免疫系统必须发挥的作用，是由国❅家审计的内生性所决定的，它不以审计人员的意志为转移，也不是某个时段、某个国家审计机关的特殊任务，是所有国家审计机关都不能回避的重要职责。然而，作为遏制腐败的诸多因素之一，国家审计在推动腐败治理方面同其他权力制约因素既有共性的一面，又有其自身的优势地位和独特作用，需要从分析国家审计推动腐败治理现状的不足和原因分析出发，有针对性地从多个层面构建国家审计推进国家治理的路径体系，从而更好地发挥国家审计的免疫系统功能，推动实现国家良治。

一、有关国家审计推进国家治理路径研究的文献综述

自治理理论引入国家审计研究以来，关于国家审计推进国家治理的路径研究按照切入点的不同大体可以分为以下三类：

一是在宏观层面从国家治理需求或者国家审计职权设置的角度提出国家审计推进完善国家治理的实现途径、具体措施等，这些研究多从国家治理的内涵和需求出发，结合国家审计的职能和工作范围，全面列举国家审计通过财政、金融、投资等审计专业领域和绩效审计、政策执行审计等多种审计类型如何充分发挥审计功能，推动完善国家治理。如关于国家审计与国家治理的理论基础和实现路径的探讨;或基于受托经济责任观的视角进行国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径研究等。

二是从某个专门的审计业务领域或审计类型出发，探讨国家审计如何在这个业务领域或利用何种审计类型推动完善国家治理。这类文献主要从预算执行审计、金融审计、国有企业审计等专业领域或公共政策审计等专门审计类型等角度论述国家审计推进完善国家治理的实现途径。如基于国家治理的视角探讨政府预算变革与政府预算执行审计战略转型的问题;或面向国家治理的社会保险政策执行情况审计探索等。

三是选取审计职权的某种功能或者某个方面来论述国家审计如何推动完善国家治理。这类文献主要是从国家审计职权的某个功能、国家审计推进国家治理的某方面作用、国家治理的本质需求以及审计机关自身建设等多维角度来研究国家审计推进完善国家治理的路径。如研究基于公共审计治理理念的国家审计信息披露问题;或探讨公众参与治理背景下国家审计的职能定位与实现路径等。综观目前的研究成果，专门以腐败治理为视角开展国家审计推进国家治理路径研究的文献近乎空白。据笔者了解，业界民间对于国家审计推进腐败治理的作用也是众说纷纭。如有的业内人士认为腐败治理主要是公检法的职权范围，审计只能起到财政经济监督的作用。而一项全国性的民意调查结果却显示，有35%的民众认为，反腐倡廉已成为国家审计的一项重要内容和成果

基于腐败治理在国家治理中的重要作用以及当前对国家审计推进腐败治理认识上的分歧，笔者认为有必要从当前腐败治理的现实和国家审计的职能出发，探究国家审计推进腐败治理的路径选择，并以之作为构建国家审计推进国家治理路径体系的一个重要组成部分。

二、腐败治理是国家治理的重要课题

腐败被喻为政治之癌 最大的社会污染 国际社会的公害等，其动摇执政党的政治基础、加速社会财富的流失、侵蚀党员干部的理想信念、引发一系列社会问题和不安定因素，危害巨大。据世界银行全球治理研究所所长丹尼尔考夫曼的计算，腐败每年给各国经济所造成的损失达5 万亿美元，占世界GDP 的5% 。另据世界银行公布的报告，全世界每年约有2 万亿美元涉及腐败的资金进行跨国流动，相当于全球33 万亿美元生产总值的6% 。因此，目前腐败已经成为全球性的问题，是各国政府普遍关注的国家治理的重大威胁。中国国家统计局的民意调查结果显示，2003年至2010 年，中国公众对腐败治理和廉政建设成效的满意度平稳上升，从9% 提高到6% ;公众认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例，从1%上升到8% 。国际社会也给予积极评价。可见，我国的腐败治理工作己经取得了重大成果，得到国际社会和人民群众好评，但不容回避的是腐败现象依然比较严重。据透明国际2012 年12 月4 日公布的2012 年度全球腐败指数报告反映，中国在176 个国家和地区中排名第80 位，属于腐败比较严重的国家。当前，我国的腐败现象呈现出腐败渗透领域广、涉及领导干部层级高、涉案金额大、方法手段隐秘等转型期的特征，带来了一系列社会危害，是国家治理面临的重大课题之一。

三、国家审计在推进腐败治理中具有重要作用

国家审计作为国家治理的重要组成部分，发挥着预防、揭示和抵御的免疫系统功能，其实质是国家依法用权力监督制约权力的行为。而腐败，本质上是一种权力滥用行为。《牛津英语词典》中对腐败所作的定义中列举了腐败的9 种含义，其中作为政治术语是指由贿赂或恩惠导致放弃公共义务，腐败活动的存在与公共机构等有关联。美国哈佛大学教授塞缪尔亨廷顿从公职理论出发，认为腐败是指国家官员为了谋取私利而违反公认准则的行为。透明国际组织对腐败含义的解释是：公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理事务的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。我国学者从政治、经济、权力运行等多个层面对腐败作了定义，其中权力运行观点得到大多数人的认同。如王沪宁指出：腐败是公共权力的非公共运用。姬金铎认为，腐败就是国家机关及其工作人员利用自己所掌握的公共权力，在对社会进行管理和服务的过程中为自己的机关或个人谋取私利的行为。可见，要有效减少腐败就必须对权力滥用行为进行遏制。

因而，作为权力制约机制的国家审计在腐败治理中应当而且必须发挥积极作用。在《联合国腐败治理公约》中，审计被认为是国家腐败治理的四大支柱之一。受托责任论的观点认为，审计是为了保证受托经济责任全面、有效履行的一种经济控制，腐败会妨碍受托经济责任履行，从这个角度看，腐败治理也是审计的目标之一。

国家审计在腐败治理中的地位

腐败治理体系包括预防和惩治系统两部分，预防和惩治相辅相成，一个治标、一个治本，两者不可偏废。根据中华人民共和国国务院新闻办公室于2010 年发布的中国的反腐败和廉政建设白皮书的概括，我国目前的惩治体系主要由七部分组成，即由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督等组成的具有中国特色的监督体系。

国家审计监督属于上述监督体系中的政府内部监督，是一种行政监督权，在腐败治理中具有自身的优势。首先，相对其他监督机构，如公检法、纪委等是在权力滥用行为发生并造成一定后果之后才启动，审计监督是一种日常性监督，因而能够通过持续、动态监督，及时、主动地发现潜在的腐败线索。其次，国家审计具有专业优势。众所周知经济腐败是腐败的重要表现形式，有结论表明70%以上的腐败都是经济腐败案件，审计人员拥有在经济领域查找案件线索的专业优势，可以运用专业知识以及专门的技术方法，识别并揭露出腐败问题。最后，审计监督涉及行业多，层次广，掌握各行各业的信息和业务数据，可以通过对比关联分析发现案件线索。然而，国家审计毕竟是一种内部监督机制，其在独立性、权威性方面都受到较大限制，又由于国家审计主要是一种经济监督、专业监督，而非全面监督，因而国家审计在腐败治理中尚未能扮演主要角色。

国家审计在腐败治理中的作用

国家审计自古具有腐败治理功能，发展到今天，审计的范围在不断扩大，方式方法也在不断改进，审计在腐败治理中的作用日益凸显。在透明国际提出的由11 个制度支柱支撑的国家廉政体系中，审计就是其中之一。笔者认为，当前国家审计在腐败治理中主要发挥以下作用，一是通过国家审计的威慑作用预防腐败;二是通过国家审计的正常开展揭露腐败;三是通过国家审计的结果运用惩治、抵御腐败;四是通过国家审计的建议功能完善体制机制，从源头上遏制腐败;五是通过国家审计机关和审计人员的良好自律，促进形成廉政文化氛围。

国家审计推进腐败治理的成效

从我国30 年的审计实践看，国家审计推进腐败治理的成效主要表现在以下方面：一是揭露查处腐败行为。查处大要案线索始终是国家审计的重点之一，每年国家审计机关都要向纪检监察等监督部门移送大量案件线索，很多震惊全国的经济案件都是审计机关发现并查处的。二是纠正单位、部门和行业的不正之风。审计机关针对一些行业、领域普遍存在的问题，相继把查处小金库、治理工程领域违法犯罪活动、打击假发票等作为专项内容，有力地揭露和纠正了一些行业不正之风。三是促进建立健全反腐倡廉机制。审计机关通过查处违法违规问题，分析背后的深层次原因，揭示制度方面的漏洞，提出解决办法和建议，促进各级决策机关完善制度。四是促进领导干部廉洁自律。国家审计机关开展的领导干部经济责任审计，实现了审计监督与组织监督、纪检监督的有机结合，促进领导干部廉洁自律。五是推进社会主义民主政治建设。国家审计通过发现法律制度方面的漏洞，促进法治完善，推动法治落实，推动了社会主义民主政治建设。六是通过审计结果公开，促进政府的公开透明，增加公民的知情权，推动舆论监督、社会监督的进步。

四、国家审计在推动腐败治理中面临的问题

根据笔者对相关文献的归纳分析，国家审计在推动国家腐败治理中的不足突出表现在以下四个方面：

一是审计独立性不高。当前我国国家审计管理体制属于行政型审计模式，地方审计机关的独立性和权威性受到限制。公众也反映审计独立性不够的问题，一项全国性的民意调查结果显示有88 12%的受访者同意审计受政府其他权力部门的干预较多，审计的独立性有待加强。

二是审计问责不够。这些年通过加大对大案要案的查处力度，严惩了一批犯罪分子，但是，审计问责不够，追责力度不强，导致权力未得到有效监督，屡审屡犯颇遭诟病。

三是腐败治理监督合作机制尚未建立。尽管我国已经形成了中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关、审计机关和国家预防腐败局等监督机制，但是各监督主体之间在总体上处于单打独斗的状态，未实现信息共享，未建立日常沟通协调机制，未形成整体合力。四是审计机关自身力量不足。当前，相当一部分审计人员还停留在传统的财务收支审计理念层面，将主要精力耗费在会计数据的收集整理上，而较少研究审计事项中的规律性，发现问题的实质，提出符合客观实际的长效治理机制建议。

五、国家审计推动腐败治理的路径体系构建

上述问题的形成主要有以下四个层面的原因：

从法律层面来看，尽管法律确定了国家审计在腐败治理中的权力和职责，如《审计法》第一条就明确规定：为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。但是，由于新中国审计制度建立时间还不长，我国审计法律法规在腐败治理方面还不够完善，主要表现在两方面：一是法律规定不够全面和合理，造成审计权力虚化。如我国现行审计法律制度存在部分审计执法授权缺乏配套的法律后果规定、部分法律后果震慑力不足、部分审计权力的落实对其他部门依赖程度较高、部分审计授权缺乏相应的实施程序和配套规定、有些法律之间存在冲突等问题。二是法律的约束力不强。审计人员在查处案件线索过程中经常遇到的问题是被审计对象不予配合，审计工作的手段缺乏和时限性要求往往导致很多线索最终无法落实。对此，审计法律法规虽然规定了处罚措施，但是，如果实际操作过程中发生配合不力的情况，由于法律后果不明确带来约束力不强，导致审计人员最终也只能作罢。

从权力层面分析，《审计法》对审计职权做了明确规定，审计职权大致可分为两部分，一是审计检查权，二是审计处罚权。但是由于《审计法》主要规定的是审计职权，对于违反职权的后果规定却很少，这导致审计权力的约束力并不强。从检查权看，也主要集中在资料审查权，且对执行职务行为的阻碍有法律后果的也仅此一项。在行使检查权时，更多的还要依赖其他国家机关的协助和配合。从审计处罚权来看，基本上£没有行政处罚权，而只有建议权，这样一种权力配置，必然导致屡审屡犯，屡犯屡审，不能从源头上解决问题。

从权利层面出发，公众既是权力腐败的受害者，也是治理权力腐败的权利主体。公民参与审计为国家审计推动腐败治理的重要途径。公众参与国家审计能将社会热点问题、民生问题，甚至腐败问题及时暴露出来，为审计项目计划的安排提供参考;也有助于打破屡审屡犯的怪圈，对被审计单位形成强大约束力，推动审计整改工作的顺利开展。但是，我国公众参与式审计还刚刚起步，尚存在许多不足：一是公众参与腐败治理的意识不强，很多社会公众对于审计的职责范围都不清楚，更谈不上参与国家审计。二是公众参与国家审计的途径还比较单一。三是公众参与国家审计缺乏操作性条款。虽然《审计法》和国家审计准则等原则性提出了公众可以从哪些方面参与国家审计，但是，如何收集公众关注的事项，如何了解公众关注程度，缺乏细则规定，实践中操作性不强，并且缺乏相应的保障机制，导致审计机关有条件时就执行，时间紧就不考虑。

从道德层面观察，所谓以德治理腐败，就是通过道德教化和个体修养，将伦理道德准则转化为掌权者的内心自律，从而提高他们的道德素质，从源头上控制腐败。审计机关以德治腐，就是通过审计机关和审计人员的良好自律对被审计单位或个人施加影✡响，提高他们的道德修养，减少腐败行为的发生。可以说，审计机关在社会公众中的总体形象较好，得到了普遍赞同，但是，也存在一些不足，如，审计机关形象在地区之间、层级之间发展不均衡，审计署对各级审计机关执行审计八不准纪律未作出统一规定，审计经费自理也未普遍推行，这都对审计机关的整体形象造成了一些不良影响。

针对上述问题及原因，我们试从法律、权力、权利和道德四个层面出发，构建国家审计推动腐败治理的路径体系。

法律层面

治理腐败的根本在于健全法制，从制度上加强对权力的监督与制约。国家审计是国家治理腐败的重要组成部分，除了推动经济社会各个方面的制度完善、促进建立健全反腐败监督法律制度体系外，更要完善国家审计在推动国家治理腐败方面的自身法律建设。首先，在反腐倡廉的制度体系或根本性法律中明确国家审计的权力和职责，使国家审计治理腐败有规可循，师出有名。其次，完善审计法律法规。进一步明确审计权限，扩大审计在腐败治理中的权力，对于不配合审计的情形要提出相应的法律后果和责任追究条款;对于审计发现问题线索落实较少的问题，制定并落实审计机关移送案件线索的反馈落实机制。

权力层面

国家审计⚥是一种权力监督权力的行为，因此，国家审计的权力规定必须切实有效。一是增加国家审计在腐败治理中的权力，比如，为了尽快落实审计线索，在外围调查结束后，审计人员可以提请其他监督机关适时介入案件线索查处，联合监督职权，取得更充足的证据，提高案件线索的查处率。二是完善国家审计权力。按照有权必有责，违法必惩处的原则，除了对审计机关和审计人员的权力提出制约要求外，也要对阻碍审计权力行使的行为提出处罚措施，赋予审计机关相应处罚权。

权利层面

从西方发达国家的成功经验看，公众是腐败监督的外部力量，也是最根本的力量，最近发生的刘铁男案件，就是由网络实名举报引发的。在国家审计中引入包括社会组织、民间机构、新闻媒体、人民大众在内的公民参与，并从审计计划立项、审计项目参与、审计线索发现、审计结果利用、审计问题整改等各环节建立具体制度规定，可以提高权利制约腐败的效果。

道德层面

腐败会☏侵蚀社会伦理道德，破坏公平与正义原则，因此，腐败也是一个道德问题。审计机关推动道德制约腐败有两个着力点：一是促进道德规定的完善，可参照美国的做法，推动出台《公务员道德法》。二是加强审计机关自身形象建设。要加强以责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献为核心的审计文化建设，不断丰富和调整道德行为规范，如审计署近期出台工作人员文明守则就是一个有效举措。通过提高审计软实力，树立国家审计治理腐败良好形象，并通过审计机关的示范效应，促进社会廉政氛围的形成。

腐败治理是一个长期的、综合性的系统工程，国家审计立足于充分发挥审计监督职权，通过完善审计治腐的法律体系，增强审计治腐的监督权力，建立审计治腐的公民参与机制以及树立审计治腐的良好职业形象，推动以法、以权、以民、以德等多层面、全方位的国家腐败治理，有效回应国家治理的现实需求，既是对自身职权行使是否适当、到位的检视，又是对国家审计服务国家治理的具体路径进行的有益探索。正如刘家义审计长所言，如果我们就审计讲审计，就审计研究审计，就审计搞审计，是没法真正理解审计和把握审计的精髓所在，必须把审计放在国家治理这个大系统中，放在民主法治建设这个大范围中，放在中国特色社会主义制度这个大背景中去研究、去考量。只有这样，才能理解审计的本质，把握审计的规律，体现审计的价值，发挥审计的作用。